„Napoleon ili Bizmark ne bi značili mnogo po briselskim hodnicima“
(S. Bunse i K. Nikolaides)

Proces pregovaranja o ulasku u članstvo u EU, u kome se trenutno nalazi Srbija, predstavlja i specifično sredstvo priprema, privikavanja i „evropeizacije“ zemlje i njene administracije za uključivanje u složeni i institucionalno, administrativno i politički razgranati sistem odlučivanja u EU. Članstvo u Uniji predstavlja specifično umrežavanje koje u načelu omogućuje i zemljama manjih kapaciteta da efikasnije promovišu svoje interese i da ostvare mnogo širi uticaj nego kada bi delovale samostalno. Pripadanje tom vrlo specifičnom klubu pruža dodatnu mogućnost za ostvarenje uticaja, ne samo u pogledu pitanja koja se regulišu unutar Unije, nego i  povodom širih međunarodnih tema.

U novoj Evropi veličina više nije ekvivalent za moć„, istakao je belgijski politikolog Pol Manjet. Predsedavanje Malte i Estonije Evropskom unijom tokom ove godine, kao i nedavni ad hoc skup (održan 21.6.2017. uoči sastanka Evropskog saveta) devet zemalja članica EU iz grupacija Beneluksa (Belgija, Holandija, Luksemburg), Baltičkog regiona (Litvanija, Letonija i Estonija) i Skandinavije (Švedska, Finska i Danska) skrenuli su ponovo pažnju na ulogu i značaj manjih i srednjih zemalja u Evropskoj uniji.

„Mali“ i „veliki“ u međunarodnim odnosima – o džungli i moći

U klasičnim međunarodnim odnosima, moć i uticaj svake države (kako velikih sila, tako i ostalih) definisani su pre svega njenim vojnim, ekonomskim, demografskim, kao i drugim potencijalima. Položaj manjih i srednjih zemalja (MSZ) je obeležen dvema krajnostima međunarodnog poretka: s jedne strane njegovom anarhičnom prirodom (međunarodna džungla) u okviru čega najveće sile uglavnom imaju poslednju reč (ako je potrebno i putem rata), i s druge strane, nastojanjima da se stvori uređenija međunarodna zajednica ravnopravnih, suverenih zemalja i poredak zasnovan na pravilima u okviru međunarodnih institucija. Svet je dobrim delom zasnovan na međusobnoj saradnji država, a ne isključivo na sirovom nadmetanju. Kako se to pokazala iskustva Hladnog rata ili intervencije u Iraku i drugde, gruba sila nije sama po sebi dovoljna da rešava složene društvene probleme. Složenost međunarodnog sistema otvara prostor za MSZ da u konkretnim pitanjima zaštite svoju autonomiju ili realizuju svoj interes. U kojoj meri će neka zemlja u tome uspeti zavisiće od konkretnih okolnosti – kako od umešnosti države da ispolji meku moć (organizovanost, veze, umreženost, spoljna podrška, savezi i drugo) – tako i od mnogih drugih elemenata konkretnog slučaja. Kao primer posebnog uspeha male zemlje da realizuje svoj interes u sukobu sa mnogo većom, navodi se tzv. bakalarski rat između Islanda i Velike Britanije (1972-1975).

Položaj MSZ je relativno povoljniji u situaciji kada one čine deo šireg, čvrstim pravilima definisanog saveza, koji im pruža mogućnost korišćenja posebnih instrumenata delovanja i uticaja. Najbolja ilustracija ovome predstavlja Evropska unija. Nekadašna EEZ je nastala sredinom prošlog veka kao zajednica zemalja koje su nastojale da udruživanjem stvore jednu vrstu ekonomske i političke protivteže u međunarodnom sistemu u kome su dominirale supersile.

Članstvo u EU i stalno pregovaranje: između „small is beautiful“ i „size matters”

Iako ne postoji čvrsta definicija toga šta je mala zemlja ili zemlja srednje veličine, obično se smatra da u EU većina država članica spada u ove dve kategorije – uz izuzetak šest zemalja koje u evropskim okvirima predstavljaju relativno „velike“ države (Nemačka, Velika Britanija, Francuska, Italija, Španija i Poljska). Prema tome, u manje i srednje zemlje (MSZ) bismo mogli svrstati ukupno 22 od 28 članica Unije. Danas su MSZ u EU u znatnoj većini u odnosu na veće zemlje – za razliku od početaka ove organizacije kada je odnos bio pola-pola (Nemačka, Francuska i Italija prema zemljama Beneluksa).

Osnovna pogodnost koje imaju MSZ unutar EU zasniva se na činjenici da Unija predstavlja transparentan politički i pravni sistem koji funkcioniše na osnovu utvrđenih pravila (a ne prema trenutnom odnosu snaga) i na načelima traženja kompromisa i usklađivanja interesa svih članica, bez obzira na razlike u veličini.

Podsticane da sukobe interesa rešavanju pregovorima ili putem suda, države članice EU su sklone smanjenoj agresivnosti u međusobnim odnosima“ (P. Manjet).

Formalni poredak EU je u celini nešto naklonjeniji MSZ jer im omogućava povoljniji položaj unutar sistema u odnosu na njihovu veličinu. Kada se posmatraju institucionalna rešenja iz ugovora o EU (učešće MNZ u Evropskom parlamentu ili Evropskoj komisiji, broj glasova svake zemlje u telima EU, sistem „rotiranja“ predsedavajućeg EU i sl.), može se zaključiti da je od samog nastanka organizacije primenjivano načelo izvesne „pozitivne diskriminacije“ prema MSZ. Tako svih 28 zemalja EU predlažu po jednog člana Evropske komisije. Sadašnji predsednik Evropske komisije dolazi iz male zemlje (Luksemburg). Bugarska, na primer, ima 18 evro-parlamentaraca ili 2,4% od broja članova Evr. parlamenta, iako je učešće njenog stanovništva tek 1,6% u stanovništvu Unije. Uz to, princip „blokirajuće manjine“ (prilikom glasanja u Savetu ministara) garantuje MSZ da ne mogu biti lako preglasane od strane onih većih. MSZ su prilikom reformi EU u načelu bile nešto naklonjenije podršci klasičnom funkcionisanju EU – tzv. „komunitarnom metodu“ rada i organizacije (podrška „nadnacionalnim“ organima poput Evropske komisije, suda i dr.) – što je takođe viđeno i kao način „zaštite“ od dominacije većih članica. Kako smo ukazali, države članice takođe nastoje da ostvare efikasniji uticaj na donošenje odluka i putem konsultacija unutar različitih subregionalnih grupacija, poput Višegradske grupe, zemalja Beneluksa, Baltičke trojke i dr.

Ipak, kako je jednom naglasio irski premijer, uticaj njegove ili drugih zemalja u telima EU ne proizilazi toliko iz formalnih činilaca, kao što je broj glasova i sl, koliko iz mogućnosti da u organima EU na neformalan način može da utiče na svoje kolege. Unija se može posmatrati i kao velika „mašina za pregovaranje“, tj. sistem u kome se neprestano odvijaju pregovori o desetinama i stotinama tema za koje se svaki put traži odgovarajuća većina u Savetu ministara EU ili konsenzus u Evropskom savetu. Dinamika pregovaranja podrazumeva kombinovanje nacionalnih interesa i načela solidarnosti svih članova „kluba“. Proces odlučivanja u EU ogleda se tako u neprestanoj potrazi za ad hoc savezima, pri čemu je najvažniji „koalicioni kapacitet“ svake zemlje, koji uglavnom ne zavisi od njene veličine, nego mnogo više od ideološke i interesne orijentacije država.

Osnovni kriterijumi identifikovanja stavova ili grupisanja država članica EU proizilaze iz činjenica da li su u pitanju bogatije ili siromašnije zemlje, da li su više ili manje „liberalne“ ili „protekcionističke“, da li su više ili manje „zaštitnice“ potrošača nasuprot poslovnim krugovima, kakav im je geografski položaj i geopolitička orijentacija u međunarodnim odnosima i tome slično. Tako, na primer, tokom poslednjeg samita EU (23.jun 2017) primedbe na plan o jačem nadzoru vanevropskih investicija (koji je izneo francuski predsednik Makron) dale su članice EU koje su raznih veličina i geografskog položaja – ali koje su u načelu ekonomski liberalnije, poput Švedske, Holandije, Malte, Portugala, Češke, Poljske i sl.

U dinamici pregovaranja unutar EU ne može se ipak ignorisati i činjenica da „veličina ima značaj“ (size matters) i da su države sa većim kapacitetom, poput Nemačke i Francuske u većoj mogućnosti da nametnu svoje poglede (posebno u telima koja primenjuju metod „međuvladine saradnje“ poput Evropskog saveta). Međutim, s druge strane, MSZ mogu biti usmerenije (fokusirane) na postizanje određenog broja ograničenih, ali bitnih nacionalnih ciljeva. Ovakav pristup im neretko pruža bolji taktički manevarski prostor u odnosu na veće zemlje, čiji ciljevi su uglavnom brojniji, pa time i razuđeniji.

Položaj unutar EU daje priliku MSZ da u širem kontekstu međunarodnih odnosa koriste mehanizme Unije putem kojih mogu da značajno uvećavaju svoj međunarodni kapacitet i time ostvare spoljnopolitičke ciljeve. Jedna Švedska, na primer, zahvaljujući „evropeizaciji“ svojih spoljnopolitičkih interesa (drugim  rečima, transformacijom nacionalnih ciljeva u zajedničke evropske ciljeve) u mogućnosti je da vrši daleko veći uticaj u međunarodnim odnosima nego što  bi to mogla kao individualna zemlja. Slično bi se moglo reći i za neke druge MSZ koje su bile u stanju da u pojedinim slučajevima efikasno evropeizuju važne nacionalne ciljeve (npr. Grčka u odnosu na Tursku, Poljska i Baltičke zemlje u odnosu na Rusiju, Portugal u odnosu na Indoneziju u slučaju Istočnog Timora itd). Treba ipak napomenuti da je ovakva praksa tokom poslednjih godina dovela do brojnih pokušaja članica EU da vrlo uske nacionalne interese (npr. odnose prema susedima i sl.) automatski proglase „evropskim“, odnosno da pokušaju da na neki način potpuno „nacionalizuju“ spoljnu politiku EU. Ovakav trend je proizveo različite tenzije unutar EU – kako između država članica, tako i u odnosima država članica sa Evropskom komisijom, koja je zvanični zastupnik zajedničkih interesa (jedan od primera je i prošlogodišnji sukob Hrvatske i Evropske komisije po pitanju ispunjenja uslova za otvaranje poglavlja u pregovorima o proširenju sa Srbijom).

Članstvo u EU kao platforma za jačanje uticaja malih i srednjih zemalja

Možemo u celini zaključiti da su, pod uslovom uspešne interne adaptacije za članstvo u EU („evropeizacija“ nacionalnih poredaka) MSZ i pored ograničene veličine u mogućnosti da efikasno i na razne načine utiču na politike EU, a preko nje i na šire odnose u međunarodnoj zajednici. Ovo proizilazi iz:

  1. efekta „saveza“ – činjenice da se male i srednje zemlje osećaju bezbednije kao članice šireg kluba razvijenih evropskih zemalja, pa time mogu i slobodnije i energičnije da deluju, uz podršku saveznika; U ovom okviru posebno je važna i primena načela solidarnosti između država članica, koja je jedan od važnih principa Ugovora o EU;
  2. efekta „stabilnog poretka“ – čvršćeg pravnog poretka i uređenijeg sistema unutar Unije koji sprečava arbitranost, odnosno garantuje zaštićeniji položaj manjih i srednjih zemalja u odnosu na njihove veće partnere iz EU;
  3. efekta transformacije i „evropeizacije“ – činjenice da je u procesu ulaska i članstva u EU svaka zemlja na neki način podstaknuta da prilagođava svoje nacionalne institucije („evropeizacija“) i da ih učini efikasnijim i modernijim (izgradnja institucija, izgradnja administrativnih kapaciteta, finansijska podrška fondova EU i dr.) kako bi mogle da učestvuju u komplesnom radu mašinerije EU (tzv. smart power – „moć putem pameti“);
  4. efekta „pozitivne diskriminacije“ – uspostavljene ravnoteže između većih i manjih zemalja u procesu donošenja odluka (duh kompromisa, postojanje glasačkih koalicija i sl) koju garantuje poredak EU i „pozitivne diskriminacije“ u ponderisanju glasova između većih i manjih zemalja;
  5. efekta „ravnopravnosti u kreiranju politika“ – takve strukture/organizacije EU koja omogućuje relativno efikasno promovisanje interesa zemalja članica u formulisanju i realizaciji pojedinih politika EU, uključujući i zajedničku spoljnu i bezbednosnu politiku (npr. posredstvom pozicije „predsedavajućeg“, sistemom „komitologije“ i dr.);
  6. efekta „nadnacionalnosti u radu organa EU“ – stavova i funkcionisanja „nadnacionalnih“ organa EU (Evropske komisije, Suda pravde) čija neutralnost i nadnacionalni karakter pogoduju zaštiti zajedničkih interesa EU – pa time i interesa manjih zemalja u odnosu na nacionalne strategije većih zemalja.