Novi rok za izmenu Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, kako se očekuje, jeste četvrti kvartal 2021, ali način na koji je proces do sada vođen ostavlja razlog za zabrinutost. Ovaj zakon predstavlja jedno od glavnih oruđa novinara, članova civilnog društva i akademske zajednice posvećenih transparentnosti državnih institucija i borbi protiv korupcije. Međutim, predlozi koji su se do sada pojavili u javnosti ukazuju da bi u nekim oblastima moglo da dođe do ograničavanja dosadašnjeg nivoa prava, umesto unapređivanja njihovog uživanja.
Kao i neki drugi procesi, poput izmene Ustava u oblasti pravosuđa, i izmena Zakona o pristupu informacijama pokrenuta je u kontekstu evropskih integracija Srbije, ali prvobitni rokovi već su probijeni. Takođe, isto kao u slučaju izmene Ustava, umesto da se ove reforme koriste kako bi se Srbija što više približila najvišim standardima vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, neki predlozi kao da vode državu u suprotnom pravcu.
Proces teče već više od tri godine, a započe je tako što je Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave u martu 2018. godine objavilo prvi Nacrt izmena i dopuna trenutnog Zakona. Kako su ocenili članovi organizacije Partneri Srbija, i pored nekih dobrih rešenja u nacrtu, jedno je pretilo da ozbiljno naruši pravo javnosti da zna, a to je predlog da društva kapitala, bez obzira na to ko je njihov član ili akcionar, više neće biti obveznici zakona. Ovo bi, dodalo se, iz opsega primene zakona isključilo društva kapitala poput Telekoma, Železnica Srbije, Srbijagasa i drugih, preduzeća u državnom vlasništvu za čije poslovanje dugi niz godina postoji interes javnosti.
Nakon kritika, novi predlog zakona objavljen je u novembru 2019, a u njemu nisu bile sadržane problematične odredbe na koje je ukazivano. Međutim, ni ovaj predlog nije bio bez zamerki, naznačuju Partneri Srbija. Potom je usledila duga pauza, između ostalog i zbog održavanja paralamentarnih izbora 2020, da bi se početkom ove godine u proces ušlo ponovo.
Problemi funkcionisanje institucije Poverenika
U izveštaju Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti za 2020. godinu, kao ilustrativan primer teškoća u pribavljanju informacija o trošenju javnih sredstava navodi se slučaj spomenika Stefanu Nemanji u Beogradu, čiju je cenu deo javnosti želeo da zna.
Kako se navodi u izveštaju, Poverenik je naložio Gradonačelniku grada Beograda, odnosno Skupštini grada da tražioca informacija obavesti da li poseduje informacije u vezi sa postavljanjem spomenika, detalje ugovora i honorare. Pošto navedeni organi nisu postupili u roku po nalogu Poverenika, on je uputio zahtev Vladi za pružanje pomoći u postupku upravnog izvršenja njegovih rešenja. Rešenja Poverenika ni tada nisu izvršena.
Statistički posmatrano, tokom 2020. godine nije izvršeno 281 rešenje Poverenika od ukupno 1086 rešenja, kojima je naloženo da budu dostavljene tražene informacije. Zabrinjava činjenica da je više od četvrtine rešenja (25,9%) ostalo neizvršeno, navodi se u nedavno objavljenom Alarm izveštaju koalicije PrEUgovor.
„Kao uzrok problema sa izvršenjem ističe se da nadležni organi uključeni u ovaj proces različito tumače relevantne norme, kao i da odbijaju nadležnost i saradnju kada je reč o dostavljanju podataka koji su neophodni za prinudno izvršenje“, navodi se u izveštaju.
Postojanje problema u ovoj oblasti registrovao je i izveštaj Evropske komisije o Srbiji iz 2020. godine, u kojem je istaknuto da „ćutanje uprave prilikom koje državni organi ne postupaju adekvatno na zahteve građana za informacijama i dalje predstavlja značajan problem“, dodajući da je potrebno je obezbediti sprovođenje odluka koje donosi Poverenik za informacije od javnog značaja.
Zbog toga je sama institucija Poverenika predložila da se u novom Zakonu jasno propišu ovlašćenja za izricanje prekršajnih naloga za za tzv. ćutanje uprave, kao i da se propišu sankcije koja se izriče organu vlasti za neizvršavanje rešenja Poverenika.
Dugotrajan i netransparentan proces
Srbija je samu sebe obavezala na izmenu Zakona o informacijama u okviru Akcionog plana za poglavlje 23, kako bi se unapredio pristup informacijama i prevazišli postojeći problemi, posebno kada je reč o oblastima privatizacije, aktivnosti državnih preduzeća, javnih nabavki, javne potrošnje i donacija političkim strankama.
Međutim, s ovim procesom se, kao i sa mnogim drugim aspektima Akcionog plana, kasni u odnosu na unapred postavljene rokove. U julu prošle godine Akcioni plan ponovo je revidiran, predviđajući da se zakon izmeni do kraja 2020. godine, što nije ispoštovano.
Kako za European Western Balkans navodi Ana Toskić Cvetinović, izvšrna direktorka Partnera Srbija, jedan od razloga za kašnjenje je taj što je za primenu ovog propisa zainteresovan široki krug subjekata, čiji interesi su se poslednjih godina manifestovali kroz različita rešenja ili predloge za izmene Zakona.
„Pre svega, tu mislim na različite državne organe ili nosioce javnih ovlašćenja čiji je interes da budu izuzeti od primene Zakona, ili da se pristup informacijama kojima oni raspolažu ograniči. Utisak je da zakonodavac pokušava da adresira sve te interese, što može značajno da ugrozi kvalitet Zakona“, kaže Toskić Cvetinović.
Ono što je, međutim, još više zabrinjavajuće je činjenica da je u januaru 2021. godine Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave formiralo novu Radnu grupu za izradu Nacrta zakona bez uključivanja civilnog društva u ovaj proces. Tek nakon reakcija organizacija civilnog društva, uključujući i sastanak Nacionalnog konventa o EU (NKEU) sa premijerkom Anom Brnabić, u radnu grupu su kao posmatrači uključeni i predstavnici civilnog sektora, koje je delegirao NKEU – Ana Toskić Cvetinović i Nemanja Nenadić.
„Ni nama nisu jasni razlozi zbog koji je ovaj proces nastavljen bez učešća stručne i šire javnosti. Radi se o zakonu koji, između ostalog, uređuje i tzv proaktivnu transparentnost organa vlasti, pa je tim pre i proces njegovih izmena trebalo da bude participativan i transparentan… Možda je ideja bila da se proces što pre okonča, a možda i da se neka rešenja ponude i bez kritičkog preispitivanja“, kaže Toskić Cvetinović.
Ona dodaje da, iako su dobili dovoljno vremena da iznesu svoje stavove, nije sigurna da će veći deo predloga civilnog društva, usmerenih pre svega na očuvanje dostignutog nivoa prava i otklanjanje problema u primeni Zakona, biti usvojen.
„Još uvek čekamo Nacrt, a nakon toga i javnu raspravu, pa će i to biti prilika da predložimo neka rešenja“, dodaje ona, napominjući da ne treba zaboraviti da ovaj Zakon treba da ima i značajan anti-korupcijski efekat, pa odnos prema njegovoj primeni i izmenama govori i o odnosu nosilaca vlasti i prema borbi protiv korupcije i odgovornosti, uopšte.
Šta je problematično u dosadašnjim predlozima?
Iako se, dakle, na zvaničan predlog Ministarstva još uvek čeka, neki od predloga koji su već došli do javnosti, poput nacrta iz 2019. godine, zabrinjavaju naše sagovornike.
Među potencijalno štetne predloge spadaju uvođenje dodatnih osnova za ograničenje prava na pristup informacijama i izuzimanje određenih subjekata iz primene ovog zakona, poput političkih partija. Ove promene bi za posledicu imale umanjivanje šanse građana da dođu do određenih informacija vezanih za delovanje vlasti, pod sumnjivim legitimitetom za takva ograničenja.
Nemanja Nenadić, programski direktor Transparentnosti Srbija, drugi predstavnik civilnog društva kojeg je NKEU delegirao u Radnu grupu za izradu zakona, ističe da je u članu 9, u kojem se propisuju osnove za ograničavanje prava pravo na pristup informacijama – ugrožavanje života, zdravlja, bezbednosti zemlje i slično – trenutno u opticaju osam osnova, umesto dosadašnjih pet.
„U principu, smatram da su ti novi osnovi nepotrebni, jer sve ono što bi kroz njih trebalo da se štiti može da se obuhvati i pod neki od postojećih izuzetaka“, kaže Nenadić.
Na pitanje zašto su ubačeni novi osnovi za ograničenje prava na pristup informacijama, uključujući i interese društva kapitala, Nenadić kaže da je sasvim je izvesno da ni tada ni sada to nisu bili predlozi koji stižu iz Ministarstva državne uprave, već sa drugih mesta.
„Iskustvo je pokazalo da u velikom broju slučajeva u stvari nije bilo reči o zaštiti nekih interesa koji bi se mogli smatrati legitimnim, već o želji da se spreči dokumentovanje zaključivanja poslova koji su škodili javnom interesu“, napominje on.
Nemanja Nenadić naglašava još jednu bitnu odredbu člana 9, čije brisanje je bilo predloženo još 2019: reč je o tome da se prema Zakonu, sama činjenica da se neka informacija nalazi u dokumentu koji nosi oznaku tajnosti ne može tumačiti kao dovoljan razlog za uskraćivanje pristupa. Naprotiv, postoji dužnost da organ vlasti obrazloži da bi usled obelodanjivanja nastupile teške pravne ili druge posledice po interese zaštićene zakonom i da zaštita tih interesa preteže nad pravom javnosti da zna.
„Bez obzira na to što „linije odbrane“ prava postoje i u drugim članovima Zakona, naša bojazan je da bi brisanje ovog pravila moglo dovesti do uskraćivanja većeg broja informacija“, kaže Nenadić.
On napominje i da se, na osnovu onoga što se čulo u radnoj grupi, mogu očekivati i neke pozitivne promene.
„To se pre svega odnosi na proširenje kruga organa vlasti i na preduzetnike kojima su poverena javna ovlašćenja (npr. javni beležnici i javni izvršitelji), kao i na uvođenje dodatnih obaveza za neke organe javne vlasti koji ih do sada nisu imali (npr. obaveza da informatore o radu izrade i objave i lokalna javna preduzeća). Zatim, izvesno je da će izmenama Zakona biti uspostavljen neki sistem za izvršenje rešenja Poverenika. Najavljene su i neke novine koje mogu imati vrlo korisno dejstvo, poput mogućnosti da Poverenik izdaje prekršajne naloge u slučaju da organ ne postupi po zahtevu u propisanom roku“, kaže on.
Vaganje pozitivnih i negativnih promena koje će doneti novi zakon podrazumeva da pre svega bude objavljen njegov nacrt, koji je još na čekanju. Ipak, postupanje vlast u njegovoj dosadašnjoj pripremi ostavlja dovoljno razloga za predostrožnost od strane civilnog društva, novinara i svih onih koji će zakon nastaviti da koriste.