Povodom sastanka koji 29. aprila u Berlinu organizuju francuski predsednik Emanuel Makron i nemačka kancelarka Angela Merkel za lidere Zapadnog Balkana, u medijima se pojavila vest da će Nemačka predložiti ideju „dvostrukog suvereniteta“ kao rešenje kosovskog problema.

Tako su bečki Standard, prištinska Gazeta ekspres i beogradska Politika pisali o „duplom“ ili „dvostrukom“ suverenitetu kao (novom) nemačkom predlogu za rešenje pitanja odnosa Srbije i Kosova:

„Govori se o dvostrukom suverenitetu. Kosovo će očuvati teritorijalni integritet, ali će Srbija da uživa neki suverenitet nad kosovskim Srbima i srpskim crkvama.“ 

Gazeta ekspres, 16.4.2019.

Međutim, malo ko zna šta bi to u praksi značilo. Čak je i sprski šef diplomatije u svom komentaru na taj predlog izneo mišljenje da:

’To rešenje ne znam da li igde na svetu postoji, osim na tom papiru.’

Ivica Dačić, Blic, 17.04.2019.

I dok većina analitičara ovaj predlog vidi kao nastavak nemačkog protivljenja ideji razgraničenja i neophodnosti nastavka dijaloga koji je zapao u ćorsokak prošle jeseni nakon blokiranja članstva u Interpolu i uvođenja carina od 100 posto na srpsku robu, ostaje pitanje kako bi se zapravo ideja „dvostrukog“ suvereniteta sprovela u praksi.

U trenutku pisanja teksta pojavio se i komentar predsednika Srbije Aleksandra Vučića o predlogu „dvostrukog suvereniteta“ koji bi trebalo da bude na stolu u Berlinu:

„Podeljeni suverenitet je uvek nešto što je problematična pravna kategorija, a tzv. dvostruki suverenitet – ne znam šta to znači. Ali, niko mi to nije rekao, niko nam to nije ponudio i tako nešto se neće dogoditi ni u Berlinu.“

Aleksandar Vučić, B92, 18.4.2019.

Bez obzira da li francusko-nemačka diplomatska inicijativa sa sobom nosi i nacrt sveobuhvatnog sporazuma o normalizaciji odnosa koji bi omogućio i Srbiji i Kosovu nastavak evrointegracija, tema „dvostrukog suvereniteta“ zavređuje dublje objašnjenje.

Stoga će se ovaj tekst pozabaviti dilemama koje postoje u beogradskim i prištinskim medijima, te pokušati da mapira potencijalne uporedne primere.

Podeljeni ili dvostruki suverenitet, pitanje je sad

Zbog forme teksta nemoguće je elaborirati nastanak i interpretacije koncepta suverenosti. Ipak, neophodno je odrediti osnovne elemente i karakteristike koje podrazumevamo kada mislimo o suverenosti kako bi bilo jasnije gde su koreni problema.

Naslanjajući se na klasično učenje Žana Bodena, suverenost kao takva pretpostavlja unutrašnju i spoljašnju suverenost, dakle nezavisnost države u vršenju spoljnih i unutrašnjih poslova.

Suverenitet, kako ga definiše Hobs, ima tri elementa koji su ključni za objašnjenje strukture savremene države i moderne politike: shvatanje da je suverena vlast pravno neograničena; volja suverene vlasti važi kao zapovest; i treće – da se svaka suverena vlast faktički legitimiše svojom moći. Za Džona Ostina „suveren je onaj čija se volja uobičajeno sluša“.

Međutim, savremena suverenost je donela sa sobom nova značenja i konsekventno nova tumačenja pojma suverenosti.

Najznačajnije je svakako pravno ograničenje pojma političke suverenosti, odnosno tvrdnja da je savremeno doba sa sobom donelo koncept ograničenog i podeljenog suvereniteta.

Ako se za ogledno polje uzme Evropska unija i posmatra pravni uticaj na države koje su članice i ne-članice, onda dolazimo do različitih ishoda. Države koje nisu članice evropskog kluba nisu u formalnoj obavezi da primenjuju pravo EU, niti postoji mehanizam koji može da ih natera da postanu članice.

S druge strane, kada je reč o državama članicama, situacija je drugačija. Iako EU ne raspolaže aparatom fizičke prinude kojim bi obezbedila poštovanje svojih pravila, države članice potpisivanjem osnivačkih ugovora se pravno obavezuju da primenjuju odredbe koje propiše EU uredbama i direktivama.

To otvara pitanje podeljenog suvereniteta između nadnacionalne organizacije – Evropske unije – i država članica.

Kao i obično, postoje (bar) dve škole mišljenja po ovom pitanju – oni koji će reći da je suverenitet nedeljiv, te da države članice i Unija mogu samo zajednički da vrše vlast, dok će drugi priznati da je on podeljen i da Unija i države članice vrše suverenitet u skladu sa nadležnostima propisanim u osnivačkim ugovorima EU.

Koja god škola mišljenja da odnese prevagu, ograničeni suverenitet funkcioniše u praksi na primeru Evropske unije. Njegova osnovna karakteristika jeste podela vlasti između nadnacionalne strukture i država članica; Unija može samo imati one nadležnosti koje su joj države članice poverile ugovorom.

Primera podeljenog suvereniteta u različitim formama ima i izvan okvira Evropske unije. Verovatno je najpoznatiji primer Komonveltskih kraljevstava (Commonwealth realms), zajednice suverenih država nastalih raspadom Britanske imperije.

Tako je i danas britanski monarh formalno na čelu npr. Kanade i Australije gde poseduje rezervna ovlašćenja (reserve power), iako je efektivna vlast kraljice Elizabete II nad tim državama folklornog karaktera.

Još plastičniji primer podeljenog suvereniteta je slučaj Andore – zemlje na čijem čelu su zvanično po pola godine francuski predsednik i španski biskup. Iako efektivnu kontrolu nad kneževinom vrši njena vlada i savet, titule ko-kneževa koje formalno nose francuski predsednik i španski biskup su dobar prikaz podeljenog suvereniteta.

Ako može podeljeni, što ne može „dvostruki“ suverenitet

Prvo, termin „dualni“ ili „dvostruki“ suverenitet potiče iz krivičnog, a ne međunarodnog javnog prava. Dual sovereignty – bez obzira da li ga prevodimo kao dualni ili dvostruki – je doktrina koja se koristi u američkom krivičnom pravu i podrazumeva da više od jednog suverena (pod time se podrazumeva vlada neke američke države ili federalna vlada) mogu da krivično gone pojedinca koji je osumnjičen za krivično delo bez kršenja zabrane dvostrukog gonjenja za isti prestup (double jeopardy) ako čin pojedinca krši zakone svakog suvereniteta.

Drugo, problematično je i sa aspekta pravne jasnoće i sa aspekta izvršenja kako krivičnopravni pojam preneti u polje međunarodnog javnog prava. Čak i da takva transplantacija postoji, morali bi jasno da se definišu normativni okviri ovog pojma – u prevodu, šta se podrazumeva pod tim pojmom.

Iako je odlika briselskog dijaloga kreativna dvosmislenost (creative ambiguity), problem nesprovođenja dosadašnjih sporazuma jeste upravo u tome što obe stranu mogu da tumače ono što je potpisano na potpuno različite načine.

Dakle, osnov za novo, sveobuhvatno rešenje mora da izbegne semantičke nedoumice i pravne nejasnoće kako bi se dogovor sproveo.

Konačno, nameće se logičko pitanje – ukoliko Srbija formalno ne prizna Kosovo, kako može biti „dvostruke suverenosti“ ako postoji samo jedna država?

Ako pretpostavimo da će teritorije Kosova nad kojima će postojati dvostruki ili dualni suverenitet biti neka vrsta kondominijuma – teritorije nad kojom dve ili više država imaju zajedničku vlast – onda je nesumnjivo da će ovaj koncept podrazumevati formalno priznanje Kosova kao nezavisne države.

Dakle, ono što se nudi u konkretnom slučaju – da Kosovo ima teritorijalni integritet a Srbija suverenitet nad stanovništvom i imovinom SPC, je pravno gledano nemoguće bez de iure priznanja jer bi bilo suprotno konceptu suvereniteta.

Dvostruki suverenitet, trostruka glavobolja

Ukoliko bismo u eventualnom berlinskom planu reč „dvostruki“ zamenili sa podeljeni ili ograničeni, onda bi pitanje suvereniteta moglo lakše da se definiše.

To bi u praksi značilo da bi Kosovo imalo pun spoljašnji suverenitet – bilo bi međunarodno priznato u sadašnjim granicama. Međutim, unutrašnji suverenitet Kosova ne bi bio nedeljiv, već podeljen/ograničen na delovima teritorije (pretpostavimo 10 opština sa srpskom većinom) a u čijem bi vršenju učestvovala Srbija.

Kada se stvari ovako postave, „nemački plan“ neodoljivo podseća na neki oblik neimplementirane Zajednice srpskih opština.

Međutim, pretpostavka je da bi „dvostruki“ ili podeljeni suverenitet značio više od ZSO. Razlika u odnosu na ZSO bi se ogledala u mogućnosti direktnog vršenja vlasti na teritoriji koja bi bila obuhvaćena dogovorom – što bi moglo da se tumači čak i kao obaveza uspostavljanja monopola sile (neke vrste policije), kao važnog elementa suvereniteta.

Uzimajući u obzir trenutno nepoverenje i stanje odnosa između Srbije i Kosova, loša implementacija bi umesto duple krune donela trostruku glavobolju EU, Srbiji i Kosovu.

Konačno, potencijalni predlog o ’dvostrukom’ suverenitetu zasigurno predstavlja izlazak iz trenutnog ćorsokaka srpsko-kosovskih odnosa, i stavlja plan podele/razmene teritorija/razgraničenja/korekcije granica ad acta.

Time se dijalog vraća na briselski kolosek i omogućava ponovne pokušaje reanimacije postignutih dogovora, ili predlaganja novih rešenja.