Dom Narodne skupštine Republike Srbije; Foto: Pixabay

Kada je 8. februara 2020. izmenjen Zakon o izboru narodnih poslanika, gotovo svu pažnju javnosti zaokupilo je pitanje cenzusa, koji je ovim izmenama smanjen sa 5% na 3% od ukupnog broja izašlih birača. Gotovo neprimećeno, međutim, prošla je činjenica da su izmenom zakona izmenjene i one odredbe koje se tiču predstavljanja nacionalnih manjina u Narodnoj skupštini Republike Srbije. Kako je u isto vreme gotovo istovetno izmenjen i zakon o lokalnim izborima, izmene će imati efekta i na predstavljenost manjina u skupštinama opština.

Parlamentarna zastupljenost manjina je za Srbiju od velikog značaja i zbog procesa evropskih integracija. Sa jedne strane, tu su obaveze koje proizilaze iz pregovaračkog poglavlja 23, u kome prava nacionalnih manjina predstavljaju važnu oblast. Sa druge strane, postoje bilateralni sporovi u vezi sa pravima nacionalnih manjina koje Srbija ima sa susednim državama članicama Evropske unije, a zbog kojih se u svakom trenutku može blokirati evropski put Srbije.

Radi otvaranja poglavlja 23, Srbija je 2016. godine morala da pored akcionog plana za ovo poglavlje usvoji i poseban Akcioni plan za ostvarivanje prava nacionalnih manjina. Njime se trebalo odgovoriti na probleme prepoznate u Trećem mišljenju Savetodavnog komiteta Saveta Evrope o sprovođenju Okvirne konvencije o zaštiti nacionalnih manjina.

Sedmo poglavlje Akcionog plana za ostvarivanje prava nacionalnih manjina odnosi se na demokratsku participaciju, odnosno političku zastupljenost nacionalnih manjina u zakonodavnim telima. „Neophodno je razmotriti postojeće odredbe koje se tiču izbora predstavnika kako bi se izbegle zloupotrebe o strankama nacionalnih manjina, i obezbedilo efikasnije učešće malobrojnih nacionalnih manjina u izbornim telima na svim nivoima“, navodi se u ovom odeljku Akcionog plana.

Da li izmene zakona odgovaraju na najvažnije probleme?

Na prvi pogled se čini da izmena zakona ide u pravom smeru kada je u pitanju predstavljanje nacionalnih manjina, budući da odgovara na dva najveća problema koja je u ovoj oblasti prepoznao i Savet Evrope: predstavljanje malih nacionalnih manjina i mogućnost zloupotrebe statusa manjinskih stranaka.

Političke partije i koalicije nacionalnih manjina su do sada osvajale mandate u Narodnoj skupštini zahvaljujući odredbi da se na njih ne primenjuje cenzus od 5% kao za ostale liste, te im je za osvajanje mesta u parlamentu neophodno da preskoče „prirodni prag“, odnosno osvoje oko 0,4% glasova birača.

Izmenama zakona od 8. februara je predviđeno da se manjinskim listama sada dodaje 35% na osvojeni broj glasova, odnosno na količnike pri primeni Dontove metode, olakšavajući manjinskim strankama i koalicijama da preskoče prirodni prag, ali i osvoje veći broj mandata u Narodnoj skupštini nego što je do tada bio slučaj.

Kako je u praksi do sada za preskakanje prirodnog praga i osvajanje jednog mandata u Narodnoj skupštini bilo neophodno oko 15.000 glasova, za očekivati je da bi nakon ovih izmena prirodni prag iznosio oko 11.000 glasova pri uobičajenom nivou izlaznosti.

Do sada su jedino stranke mađarske, bošnjačke, albanske i romske nacionalne manjine uspevale da samostalno preskoče „prirodni prag“ i osvoje mesta u Narodnoj skupštini. Izuzetak su jedino dve partije koje su uspevale da osvoje po jedan mandat bez jasnog manjinskog profilisanja.

Druga odredba koja je izmenjena tiče se određivanja toga koje političke partije i koalicije su manjinske, što je u prethodnim verzijama zakona ostavljeno Republičkoj izbornoj komisiji, uz uslov da su stranke registrovane u registru političkih partija kao manjinske. Sada je predviđeno da Republička izborna komisija može prilikom donošenja odluke konsultovati i relevantni Nacionalni savet nacionalne manjine.

Međutim, eksperti sa kojima je EWB razgovarao izražavaju sumnju da će ove izmene zakona uspeti da adekvatno odgovore na problem predstavljanja manjih manjina u Narodnoj skupštini.

Prema mišljenju Ksenije Marković, saradnice istraživačice na Institutu društvenih nauka, najveća prepreka predstavljanju manjina ostaje neophodnih 10.000 potpisa za predaju izbornih lista, koja ovim izmenama nije uklonjena.

„To je bio uslov u prethodna tri izborna ciklusa i ovo je bila najveća prepreka malobrojnim manjinama da prikupe traženi broj potpisa i kandiduju se na izborima, a ne sama struktura izbornog sistema“, smatra Marković.

Ona podseća da se uobičajeno smatra da je proporcionalni izborni sistem naklonjeniji političkom predstavljanju nacionalnih manjina, jer omogućava bolje preslikavanje društvenog pluralizma u zakonodavnom telu. Međutim, iskustvo drugih zemalja sa većinskim izbornim sistemom pokazuje da ukoliko su izborne jedinice kreirane tako da uvažavaju etničku strukturu stanovništva stvaraju se mogućnosti da bude izabrano više manjinskih predstavnika.

„Trenutna prepreka u vidu prikupljanja 10.000 potpisa nije stvar izborne formule ili strukture izbornog sistema, već zakonom propisanih izbornih pravila, a ova pravila je mnogo lakše promeniti nego odredbe koje se tiču izbornog sistema“, smatra Marković.

Ona ne očekuje da će usvojene izmene rezultirati značajno boljom predstavljenošću nacionalnih manjina u najvišem zakonodavnom telu.

„O ishodu se može samo nagađati, ali uzimajući u obzir prethodno iskustvo, neće doći do značajnih promena, ali to ćemo znati tek nakon održanih izbora“, kaže Marković za EWB.

Sa ovim se slaže i Jelena Perković, saradnica Centra za regionalizam, navodeći neophodan broj potpisa za manjinske liste kao najveću prepreku za političko predstavljanje nacionalnih manjina u Narodnoj skupštini.

„Kamen spoticanja za stranke nacionalnih manjina u već nekoliko izbornih ciklusa, potpis 10.000 građana za prijavu njihovih izbornih lista, ostaje i dalje prepreka za izbornu trku većine nacionalnih manjina. Naime, dugogodišnji zahtev da se za prijavu manjinskih lista broj od 10.000 potpisa smanji nije usvojen“, podseća Perković.

Ona takođe dovodi u pitanje rešenje po kome Republička izborna komisija utvrđuje da li je stranka zaista stranka nacionalne manjine i da li joj je osnovni cilj predstavljanje interesa nacionalne manjine u pitanju.

„Smatram da Republička izborna komisija može utvrđivati ispravnost propisanih izbornih procedura, ali da se RIK ovlasti da utvrđuje reprezentativnost manjinskih partija ili koalicija je ograničavanje prava na političko delovanje za sve učesnike u izbornom procesu“, kaže Perković.

Prema njenom mišljenju, odredba da u tu svrhu RIK može konsultovati relevantni nacionalni savet je još spornija.

„Još je čudnije da to treba da rade nacionalni saveti čija su ovlašćena Zakonom regulisana, da ne kažem ograničena, na četiri oblasti u kojima se ostvaruju manjinska prava. Uvođenje mehanizma arbitrarnosti  od strane nenadležnih „struktura“ u osnovno ljudsko pravo je očigledno ugrožavanje tog prava“, zaključuje Perković.

Doprinos rešenju bilateralnih sporova?

Pitanje predstavljanja nacionalnih manjina u Narodnoj skupštini predstavlja važno pitanje za evropske integracije Srbije i zbog bilateralnih sporazuma o zaštiti nacionalnih manjina koje Srbija ima sa susednim državama članicama Evropske unije, Hrvatskom, Rumunijom i Mađarskom. Sve ove zemlje su zainteresovane za pitanje predstavljanja „svojih“ manjina u Srbiji i u mogućnosti su da zbog toga postave prepreke napretku Srbije ka EU.

Naročito je važan bilateralni spor koji Srbija ima sa Hrvatskom u vezi sa zaštitom prava nacionalnih manjina, a koji se jednim delom odnosi i na predstavljanje hrvatske manjine u zakonodavnim telima u Srbiji. Sporazum o zaštiti prava srpske i crnogorske manjine u Republici Hrvatskoj i hrvatske manjine u Srbiji i Crnoj Gori obavezuje obe strane da „osiguraju“ zastupljenost nacionalnih manjina u predstavničkim telima na svim nivoima, što Hrvatska tumači kao obavezu garantovanja poslaničkih mesta.

Foto: Hrvatsko Ministarstvo spoljnih poslova

Ovaj spor je već imao negativne konsekvence, budući da je predstavljao jedan od razloga zbog kojih je Hrvatska blokirala otvaranje poglavlja 23 i 24 sa Srbijom 2016. godine. Budući da države članice imaju na raspolaganju mehanizam da u bilo kom trenutku blokiraju pregovore zbog bilateralnih sporova, ovo pitanje može postati aktuelno i u budućnosti.

Bivši predsednik Nacionalnog saveta hrvatske nacionalne manjine u Srbiji – Hrvatskog nacionalnog vijeća – Slaven Bačić kaže za EWB da Hrvatska insistira na sprovođenju bilateralnog sporazuma koji ovo pitanje jasno definiše i smatra da stanovište Hrvatske ostaje nepromenjeno.

„Hrvatska želi potpunu primenu sporazuma, odnosno da reč “osigurati” iz člana 9 sporazuma ne znači ukidanje cenzusa, prirodni prag, povećanje izbornog količnika i slično, već garantovana mesta u predstavničkim telima svih nivoa, kako je u Hrvatskoj i sprovedeno. Iako Hrvatska istrajava na ovom pitanju, vlasti u Srbiji do sada nisu pokazale spremnost da sprovedu ovaj deo sporazuma“, izjavio je Bačić.

Sa ovom ocenom se slaže i Jelena Perković, koja smatra da iako zvaničnih stavova Hrvatske još uvek nema, može se pretpostaviti da će ona i dalje insistirati na sprovođenju člana 9 bilateralnog sporazuma koji se odnosi na ovo pitanje.

„Države iz regiona sa kojima su potpisani bilateralni sporazumi o zaštiti prava nacionalnih manjina, Hrvatska, Mađarska i Rumunija već su iskazale nezadovoljstvo na sastancima Međuvladinih mešovitih komisija kada je reč o političkom predstavljanju njihovih manjina na sva tri nivoa vlasti“, kaže Perković.

Ona podseća da pripadnici mađarske manjine u Srbiji nemaju problem sa političkom zastupljenošću u parlamentarnom životu Srbije, ali da hrvatska zajednica permanentno iskazuje svoje nezadovoljstvo političkom participacijom, jer je kao četvrta po brojnosti u Srbiji, ali uz izrazitu teritorijalnu disperzivnost, primorana u izborni proces ulaziti u koaliciji sa drugim partijama.

„Sve tri države u svojim parlamentima imaju model „garantovanih mandata“ za pripadnike nacionalnih manjina, te u skladu s tim postoji i očekivanje da Srbija takav model političkog predstavljanja manjina unese i u svoju političku praksu, što prema mišljenju eksperata iziskuje dalekosežnije izmene političkog ustrojstva Srbije, a pre svega Ustava“, smatra Perković.

Ksenija Marković takođe ne očekuje da će ove izmene zadovoljiti one zemlje koje sa Srbijom imaju spor u vezi sa predstavljanjem nacionalnih manjina, a naročito ne Hrvatsku kao zemljom sa kojom je ovo pitanje naročito osetljivo.

„Hrvatska je bila jasna: oni hoće jedno rezervisano mesto u parlamentu za svoju manjinu, a ova mera nije to. Predstavnici hrvatske manjine su i sada u Narodnoj skupštini – Žigmanov (Demokratski savez Hrvata u Vojvodini) je ušao u koaliciju sa većinskom strankom, tako je bilo i ranije, pa su opet izričito tražili ovu meru“, podseća Marković.

Dobro promišljena strategija ili odgovor na bojkot?

Činjenica da je zakon o izboru narodnih poslanika donesen bez javne rasprave i to svega dva meseca pre redovnih parlamentarnih izbora otvara pitanje koliko su i one izmene koje se tiču nacionalnih manjina dobro promišljene, a koliko su pokušaj ostvarivanja neposrednih interesa vlasti u iščekivanju bojkota izbora od strane većeg dela opozicije.

Akcionim planom za ostvarivanje nacionalnih manjina Srbija se obavezala da sprovede uporedno pravnu analizu prakse u EU, identifikuje najbolje modele za Srbiju zatim ih sprovede ih u delo. Na osnovu poslednjeg dostupnog izveštaja o primeni Akcionog plana iz decembra 2019, nijedna od ovih aktivnosti nije bila u potpunosti realizovana, zbog čega se postavlja pitanje da li su poslednje izmene uvedene mimo agenda uspostavljene akcionim planom.

Zastave Srbije i EU: Foto: Evropski savet

Prema mišljenju Jelene Perković, izmene zakona donesene su zbog pretnje bojkotom, a brzina kojom im se pristupilo biće srazmerna broju nezadovoljstava koja će pratiti njegovu primenu i kod većinskih i kod manjinskih stranaka.

„Iskazana politička volja za izmenom zakona rukovođena je višemesečnim najavama bojkota izbora i traženjem izlaza iz moguće nelegitimnosti budućeg izbornog rezultata. Stoga ne čudi odsustvo šire političke rasprave o osnovnim mehanizmima koji odlučuju izborne rezultate“, smatra Perković.

Ksenija Marković takođe ne veruje da izmene odredbi zakona u vezi sa nacionalnim manjinama predstavljaju ikakvu dobro smišljenu strategiju i podseća da je i spuštanje cenzusa sa 5% na 3% predstavljao odgovor na bojkot.

„Da li je bilo nekih dogovora ne znam, ali znam da nije bilo javne rasprave i da nije bilo debate u javnosti oko ovoga“, kaže Marković.

Sličan stav o ovom pitanju ima i Slaven Bačić, koji dovodi u vezu ove izmene i odgovor na najavljeni bojkot od strane opozicije.

„Čini mi se da je to bio tek kamenčić u predizbornoj strategiji sprečavanja bojkota izbora i obezbeđenja formalnog legitimiteta novog saziva parlamenta, koji se u ovom slučaju odnosi na nacionalne manjine“, zaključuje Bačić.

Kako je održavanje izbora zakazanih za 26. april odloženo zbog uvođenja vanrednog stanja 15. marta, primenu novih mera u praksi ćemo najverovatnije videti u drugoj polovini godine.

Ostaje da se vidi da li će odluka opozicije o bojkotu parlamentarnih i lokalnih izbora ostati na snazi, kao i da li će jedan od efekata zakonskih izmena biti i veća zastupljenost nacionalnih manjina u Narodnoj skupštini Srbije i u skupštinama opština. To bi moglo ići u korist samim nacionalnim manjinama i procesu evropskih integracija, ali i kratkoročno pomoći vlastima u Srbiji umanjivanjem efekta bojkota.