Kada je Evropska komisija u novembru 2023. godine pompezno predstavila Plan rasta za Zapadni Balkan, očekivanja u regionu su skočila. Najavljeno je da će Zapadni Balkan dobiti novi finansijski podsticaj za reforme i dublju integraciju sa jedinstvenim tržištem EU. Objašnjavano je da Evropska komisija po prvi put uvodi uslovljenost finansiranja, po principu „više reformi – više novca, manje reformi, manje novca”.
Prvi i ključni korak ka obećanim dobitima postala je izrada Reformske agende, dokumenta koji su države regiona, svaka za sebe, izrađivala tokom 2024. godine, a u kojima su definisani njihovi nacionalni okviri za najvažnije reforme i otklanjanje prepreka ekonomskom rastu. U Srbiji su očekivanja od ovog dokumenta bila naročito visoka jer dolazi tačno deset godina nakon što je Srbija formalno započela pristupne pregovore. Mnogi su upravo u Reformskoj agendi videli priliku da se taj proces konačno otkoči i ubrza.
U izradi Reformske agende učestvovalo je čak 37 domaćih institucija. Procesom je koordinisalo Ministarstvo za evropske integracije, koje je sve vreme intenzivno komuniciralo i sa Evropskom komisijom kako bi se obezbedila saglasnost oko svih reformskih mera. Ipak, moguće je postaviti niz pitanja. Da li je svih 37 institucija zaista imalo smislen doprinos sadržaju Agende? Oko kojih reformskih mera je bilo najviše diskusije, a koje su bespogovorno prihvaćene? U koliko navrata je Evropska komisija revidirala predloženi dokument srpske vlade? Za zainteresovanu javnost, sve ovo ostaje nepoznanica, što sugeriše da je ceo postupak vođen kao klasičan pregovarački proces između Vlade i Komisije, gde su odluke donošene iza zatvorenih vrata i sa minimalnim uvidom javnosti.
Iako bi se verovatno pomislilo da će tako važan dokument biti predmet konsultacija širokog kruga aktera, ključna reč u celom procesu bila je „poverljivo”. Čak je i uloga Narodne skupštine bila minimalna. Uredba EU kojom se razrađuju uslovi za finansijski instrument u okviru pomenutog Plana rasta naročito je naglasila potrebu za uključenošću zakonodavnog tela.
Uprkos tome, u Srbiji je održan samo jedan sastanak Odbora za evropske integracije, i to tek 18. jula 2024. godine, kada je dokument već bio u poodmakloj fazi. Sastanak je održan iza zatvorenih vrata, a iako organizacije civilnog društva jesu formalno bile uključeno putem poziva distribuiranog kroz Nacionalni konvent o EU, suštinski – njihovo učešće bilo je veoma ograničeno.
Naime, na sastanak su pozvani samo koordinatori radnih grupa Konventa, dok je pregled reformskih mera i koraka podeljen svega sedam dana ranije. Uz to, Ministarstvo je insistiralo na tome da se sadržaj dokumenta ne deli van ovog uskog kruga. Time su iz procesa isključene brojne druge organizacije i zainteresovani građani, koji bi inače imali pravo da učestvuju u konsultativnim procesima. Osim toga, dodatni problem bio je i nedostatak jasne komunikacije o tome šta se u tom trenutku uopšte može menjati, a šta je već zacrtano i dogovoreno sa Komisijom. Mnogi predlozi civilnog društva naknadno su odbijeni upravo uz obrazloženje da je u tom trenutku već bilo prekasno za intervencije.
Ipak, istini za volju, sastanak Odbora nije bila jedina prilika za razgovore između vlasti i civilnog društva. U periodu između februara i jula, bilo je nekoliko nacionalnih i regionalnih sastanaka na kojima su se predstavnici Ministarstva susretali sa predstavnicima nevladinog sektora i gde je dolazilo do izvesne razmene.
Međutim, glavna karakteristika ovih sastanaka bio je jednosmeran tok informacija. Resorno ministarstvo je revnosno obaveštavalo civilni sektor o napretku u izradi Reformske agende, ali nije pružilo stvarnu mogućnost za uticaj na njen sadržaj. Stoga, stiče se utisak da se vlast pobrinula da sa civilnim društvom ostvari neki nivo interakcije, ali ta interakcija se svakako ne može nazvati konsultacijama u punom obimu.
Odgovornost za deficit transparentnosti nije isključivo na Vladi Srbije. Deo odgovornosti svakako snosi i Evropska komisija. Pomenuta uredba EU jasno propisuje da u izradi Reformske agende zainteresovane strane moraju biti konsultovane i imati pravovremen pristup informacijama kako bi se omogućio njihov suštinski doprinos dokumentu. Ipak, u stvarnosti, Brisel nije insistirao na doslednoj primeni ovog zahteva.
Štaviše, kasnija zvanična odluka kojom se prihvata predlog Reformske agende jednostavno konstatuje da su „nedržavni akteri bili obavešteni o glavnim aspektima dokumenta”. Takva formulacija izražava jasan paradoks – dok se na početku procesa insistiralo na pravovremenom pristupu informacijama i suštinskom doprinosu zainteresovanih strana, na kraju se dovoljnim ispostavilo puko „informisanje”, i to samo o „glavnim aspektima” Agende. Time je praktično prihvaćen dokument koji ne ispunjava uobičajne standarde participativnosti koje EU inače zagovara.
Međutim, treba uzeti u obzir realne ograničavajuće okolnosti u kojima se Reformska agenda pripremala i usvajala.
Prvo, Reformska agenda je posve novi dokument te vrste i ne postoji institucionalno pamćenje ni sa strane Komisije ni sa strane Srbije koje bi olakšalo upravljanje procesom, uključujući i bolje strukturiranje dijaloga sa građanima.
Drugo, finansijski instrument Plana rasta predviđa finansiranje država Zapadnog Balkana u periodu od 2024. do 2027. godine, što je rokove za izradu Reformske agende učinilo prekratkim. Žurilo se da se dokument što pre sastavi i usvoji kako bi se neke reformske mere sprovele i neki novac povukao već u 2024. godini. Treće, treba imati u vidu i da je 2024. bila godina izbora za Evropski parlament, što je verovatno dovelo i do određenih institucionalnih kašnjenja u Briselu.
A sa druge strane, u Beogradu, može se reći da Reformska agenda jednostavno nije bila na agendi. Godina je bila obeležena lokalnim izborima, diskusijama oko projekta „Jadar”, te sve težim položajem Srba na severu Kosova. Ove objektivne okolnosti ipak ne mogu ublažiti činjenicu da takva situacija ne bi morala da spreči Ministarstvo da bolje osmisli i sprovede konsultacije.
Međutim, sa strane opozicije nije bilo nikakvog interesovanja ni pritiska da se tako postupi. Opozicioni političari nisu bili nimalo glasni u pozivima da javnost učestvuje u izradi tako važnog dokumenta, što je naročito u neskladu sa time da se dobar deo njih zalaže za brže članstvo Srbije u EU i sebe smatra „proevropskim”. Nevladin sektor je tako ostalo jedini akter u Srbiji koji je u 2024. godini glasno pozivao na šire učešće u procesu izrade Reformske agende.
Sve ovo je dovelo do situacije da dominantan narativ u javnosti bude takav da pogoduje vlasti. U većini medija se izrada Reformske agende predstavlja kao uspešna priča o tome kako se jedan tako važan dokument – dokument koji ima transformativni potencijal za Srbiju – usvojio u rekordno kratkim rokovima, zahvaljući predanom radu Vlade Srbije.
Zvaničnici su temu Reformske agende često dovodili u vezu i sa paralelnim inicijativama u okviru Plana rasta, poput pristupanja Srbije Jedinstvenom evropskom platnom prostoru (SEPA). Cilj je bilo stvaranje slike o koherentnoj strategiji Vlade Srbije da konačno ubrza proces pristupanja EU.
Sadržaj Reformske agende, nažalost, ne potvrđuje promotivnu priču o uspehu. Od eksperata su se, po usvajanju dokumenta, čule brojne kritike. Neki reformski koraci su minimalistički postavljeni, neki su nejasno definisani, za neke su rokovi neprimereno dugi, a možda glavna zamerka je što se većina reformskih koraka tiče usvajanja zakonskih i podzakonskih akata, dok se malo pažnje posvećuje njihovoj primeni. Dobar primer manjkavosti procesa izrade Reformske agende, te zauzetog formalističkog pristupa u definisanju mera, jeste i to što jedan od reformskih koraka predviđa usvajanje Akcionog plana za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije, iako suštinski posredi nije nikakva novost. Naime, pomenuta strategija je usvojena u avgustu 2024. godine, a prema Zakonu o planskom sistemu, podrazumeva se da prateći akcioni plan mora biti usvojen u roku od 90 dana od usvajanja strategije. Dakle, reformom se predstavlja nešto što bi svakako moralo da usledi bez bilo kakve inicijative ili intervencije Evropske unije.
Za kraj, važno je uzeti u obzir i novonastalu situaciju. Srbija se u međuvremenu obavezala da se do kraja 2026. godine u potpunosti usaglasi sa pravnim tekovinama Evropske unije. To znači da bi mnogi rokovi iz Reformske agende mogli biti pomereni unapred, ali za sada javnost nije upoznata sa tim da li postoji jasan plan kako će revidirati postojeći vremenski okviri.
Pored toga, potencijalni prevremeni izbori predstavljaju dodatnu komplikaciju i neminovno će uticati na dinamiku sprovođenja reformskih koraka. Ipak, čak i u periodu tehničkog mandata, javna uprava nastavlja da radi na zvaničnim dokumentima, dok će njihovo formalno usvajanje morati da sačeka novu vladu ili, u slučaju prevremenih izbora, novi saziv parlamenta.
U takvom kontekstu, uloga civilnog društva ostaje ključna: pružanje ekspertske pomoći institucijama u sprovođenju Reformske agende i nezavisan monitoring njene realizacije. Nakon što je potencijal civilnog sektora ostao gotovo neiskorišćen u procesu pripreme Reformske agende, Vlada sada ponovo ima i priliku, ali i obavezu, da kolege iz civilnog sektora u potpunosti uključi u njeno sprovođenje.