Pozivi da se ubrza prijem zemalja kandidata u Evropsku uniju intenzivirali su se od početka rata u Ukrajini. Najnoviju inicijativu izneo je Šarl Mišel na Bledu u Sloveniji prošle nedelje, gde je predložio da i EU i kandidati budu spremni za proširenje do 2030 godine. U njegovom govoru, međutim, bio je još jedan element koji je počeo da privlači pažnju i pre prošlogodišnje ruske invazije – postepeno, progresivno pristupanje zemalja kandidata EU.
“Godišnji izveštaji Komisije — koji se očekuje u oktobru — prilika je da se iznesu konkretni detalji ove progresivne integracije. To bi se moglo sprovesti u različitim oblastima – na primer u Jedinstvenom tržištu”, rekao je Mišel u svom govoru.
Ranije ove godine, u Bratislavi, predsednica Evropske komisije Ursula fon der Lajen je takođe spomenula ovu mogućnost kao deo novog plana Komisije za rast Zapadnog Balkana.
“…Zemlje koje su već na obećavajućem putu ka EU takođe bi trebale imati koristi od našeg Jedinstvenog tržišta. Na primer, Zapadni Balkan bi se mogao pridružiti našem Jedinstvenom digitalnom tržištu u oblastima kao što su e-trgovina ili sajber bezbednost… Želim da naše Jedinstveno tržište bude pokretač promena, ne samo za zemlje koje su se već pridružile porodici, već i za one koje su još uvek na putu”, rekla je Fon der Lajen.
Sada se uveliko očekuje da će neki oblik ovog predloga biti sproveden pre formalnog pristupanja, kad god se ono dogodi. Na primer, u tekstu objavljenom 3. septembra, ministar spoljnih poslova Severne Makedonije Bujar Osmani napisao je da „integracija pre članstva“ nije samo alternativa, već i neophodnost.
Ideja nije nova – uključena je i u revidiranu metodologiju pristupanja Evropske komisije za 2020. godinu, najpoznatiju po uvođenju šest klastera umesto pojedinačnih pregovaračkih poglavlja.

Čak i ranije, tokom poslednjih 15 godina, došlo je do sve veće sektorske integracije između Zapadnog Balkana i EU, podseća Mateo Bonomi, viši saradnik u italijanskom Istituto Affari Internazionali. Zemlje Zapadnog Balkana, bile su u procesu integracije u energetske i transportne politike EU kroz članstvo u Energetskoj zajednici (osnovanoj 2006.) i Transportnoj zajednici (osnovanoj 2017.).
“Štaviše, ovo je išlo ruku pod ruku sa pogoršanjem dobrog upravljanja i demokratskih standarda u regionu Zapadnog Balkana. Ipak, godinama je ovaj status kvo u regionu Zapadnog Balkana bio dovoljno dobar za EU. Međutim, danas je rat u Ukrajini promenio ovu procenu”, kaže Bonomi.
Evropski savet je u svojim zaključcima iz juna 2022. godine pozvao Komisiju, Visokog predstavnika i Savet “da dalje unaprede postepenu integraciju između Evropske unije i regiona (Zapadnog Balkana) već tokom procesa proširenja”. Od tada, Unija nije napravila formalne korake u ovom pravcu. Sledeća prilika, kako je Šarl Mišel pomenuo, biće sledeći paket proširenja u oktobru.
U međuvremenu, civilno društvo je iznelo nekoliko ideja o tome kako sprovesti postepeno pristupanje Zapadnog Balkana. Jedan od najistaknutijih predloga u javnosti postala je ideja o članstvu u Jedinstvenom evropskom tržištu pre punopravnog članstva u EU. Prema rečima naših sagovornika, uključivanje u elemente Jedinstvenog tržišta bilo bi korisno; međutim, upozoravaju da to ne sme postati cilj koji bi zamenio članstvo. Drugi model koji, umesto uključivanja kandidata u specifične političke oblasti, predlaže postepeno povećanje njihovog učešća u svim institucijama EU, takođe je dobio pažnju poslednjih godina.
Pristupanje u dve faze: Prvo Jedinstveno tržište, zatim punopravno članstvo
Jedan od najistaknutijih zagovornika Jedinstvenog tržišta kao međukoraka pre punopravnog članstva u EU je Evropska inicijativa za stabilnost (ESI) sa sedištem u Berlinu. Nakon što su Ukrajina i Moldavija postale zemlje kandidati, ovaj istraživački centar je predložio da, radi oživljavanja procesa pristupanja, EU treba da ponudi članstvo u Jedinstvenom tržištu, kao kredibilan i dostižan privremeni cilj svim kandidatima, bez odustajanja od punopravnog članstva u EU kao krajnjeg cilja.
“Sve zemlje kandidati koje ispunjavaju kriterijume za pristupanje EU, uključujući poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava, treba da dobiju pun pristup Jedinstvenom evropskom tržištu i četiri slobode – slobodno kretanje roba, ljudi, usluga i kapitala. Građani i preduzeća bi tada uživali ista prava koja danas uživaju oni iz članica EU ili Norveške i Islanda”, navodi se u predlogu.
Prema ESI-ju, ovaj korak ne bi zakomplikovao donošenje odluka u EU niti bi Uniju učinio nefunkcionalnom, što je jedna od glavnih briga aktuelnih skeptika proširenja. S druge strane, to bi elitama zemalja kandidata pružilo atraktivan novi cilj, što bi ih približio EU.
Ovaj predlog je bio aktivan i pre rata u Ukrajini. Godine 2021, Gerald Knaus, predsedavajući ESI, napisao je da bi cilj trebalo da bude da Zapadni Balkan pristupi Jedinstvenom tržištu do 2030. godine – iste godine koju Šarl Mišel sada smatra poželjnim ciljem za tradicionalno proširenje.
„Realna mogućnost da se uživa u četiri slobode… u roku od nekoliko godina bi mobilisala sve delove društva i uvela novi ekonomski dinamizam“, napisao je Knaus pre dve godine.
Ideja je od tada dobila određenu političku podršku u Nemačkoj. Opozicione poslaničke grupe CDU i CSU su u junu 2022. podnele predlog Bundestagu koji je uključivao i ponudu članstva na Jedinstvenom tržištu. Parlament ga je na kraju odbio, jer su sve druge poslaničke grupe glasale protiv predloga u junu 2023. Ipak, ovaj oblik dvostepenog pristupanja EU opstao je u javnosti tokom leta, pri čemu su mediji u Nemačkoj i na Zapadnom Balkanu, uključujući Srbiju i Severnu Makedoniju, pisali o toj temi.

Milica Delević, direktorka za upravu i političke poslove u Evropskoj banci za obnovu i razvoj, kaže za European Western Balkans da joj se svaka promena koja vodi ranijem ostvarivanju koristi, uključujući učešće u različitim aspektima Jedinstvenog tržišta, čini kao dobar način za podsticanje i podržavanje reformi u kandidatskim zemljama.
“Važno je, međutim, da jedinstveno tržište ne postane novi “međukorak” ili cilj koji onda dodatno odlaže članstvo – konačni cilj je mogućnost da se bolje nagradi napredak u reformama i proširenje učini konkretnijim za građane, a ne da proces postane beskonačno proširenje bez ulaska u članstvo”, kaže Delević.
Zagovornici članstva na Jedinstvenom tržištu nisu se zalagali za to kao alternativu ulasku u EU ili nešto što bi odložilo proces proširenja. Međutim, zabrinutost da će se to dogoditi i dalje postoji. Pjer Mirel, penzionisani direktor Evropske komisije koji je nadgledao proširenje na zemlje Centralne i Istočne Evrope početkom 2000-ih, naglašava da bi pristupanje Jedinstvenom tržištu EU, ili njegovim ključnim elementima, trebalo da bude samo prvi korak u nizu koraka koji dovode do punopravnog članstva. On kaže da se, dakle, protivi predlogu Evropske inicijative za stabilnost koji, prema njegovim rečima, ovaj korak čini ciljem samim po sebi.
Mirel kaže da ne veruje da će sadašnji način procesa pristupanja funkcionisati i da se zalaže za fazno pristupanje od 2018. godine, pri čemu je značajno povećanje pretpristupnih sredstava ključno za uspeh procesa.
Sveobuhvatniji pristup
Predlog koji predviđa povećanje pretpristupnog finansiranja koji je istakao Mirel, zajedno sa postepenim učešćem u institucijama Evropske unije, prvi su 2021. godine razvili Centar za evropske politike (CEP) iz Beograda i Centar za studije evropske politike (CEPS) iz Brisela. Prema ovoj ideji, kako zemlje budu sve spremnije za članstvo u EU, postepeno bi sticale sve veća prava učešća u telima i institucijama EU, poput Saveta Evropske unije i Evropskog parlamenta. Naravno, pravo glasa bi dobile tek kada postanu članica EU.
Ovaj model se razlikuje od predloga za članstvo na Jedinstvenom tržištu jer ne uključuje integraciju u određene oblasti, kao što su četiri slobode, već postepeno povećanje učešća u radu institucija EU u svim oblastima. Država bi mogla da pređe u sledeću fazu tek kada postigne napredak u svim pregovaračkim klasterima, a ne samo u onima koji se odnose na Jedinstveno tržište. Model koji su uveli CEP i CEPS, stoga, zagovara „horizontalni“, a ne „sektorski“ pristup postepenoj integraciji, pri čemu je Jedinstveno tržište u potonjoj kategoriji.

“Sve u svemu, sektorski pristup postepenoj integraciji je politički privlačan i može biti korisna dopuna uz formalni proces proširenja. Međutim, nedostaje mu predvidljivost i fokusira se na labaviju saradnju”, kaže Stiven Blokmans, direktor istraživanja u CEPS-u i jedan od koautora predloga.
Istovremeno, on dodaje da bi suštinsko učešće u politici moglo zahtevati pregovore i ratifikaciju posebnih međunarodnih ugovora (po uzoru, na primer, prema Energetskoj zajednici), što stvara rizik od preusmeravanja političke pažnje i administrativnih kapaciteta kako kod kandidata, tako i kod Komisije, sa osnovnog zadatka pripreme i vođenja pregovora o pristupanju EU.
Kao i drugi sagovornici, Blokmans takođe upozorava da zagovaranje postepene ili sektorske integracije ne bi trebalo koristiti kao alternativu ili nadoknadu za nedostatak napretka u formalnom procesu pristupanja.
“EU treba pažljivo da iskoristi trenutni zamah kako bi obezbedila da kandidati prođu kroz predvidiv proces zasnovan na zaslugama, koji će garantovati da će više reformi biti nagrađeno većim koristima, dok će stagnacija i nazadovanje biti praćeni odgovarajućim merama i reverzibilnošću u procesu integracije”, kaže Blokmans, ističući da model faznog pristupanja primenjuje ovu logiku.
Podstaknuta geopolitičkom neophodnošću da zadrži svoj uticaj u regionu, Evropska unija se trenutno čini mnogo spremnijom da sprovede neki oblik postepenog pristupanja zemalja kandidata nego što je bila kada su ovi predlozi prvi put razvijeni. Međutim, tačan put napred pitanje je koje će morati da sačeka barem do oktobra, a verovatno i duže.
“Koji će konkretan put biti ponuđen Zapadnom Balkanu uveliko će zavisiti od događaja izvan regiona, posebno od toga kako će EU i Ukrajina uskladiti krug njihovih budućih odnosa”, zaključuje Mateo Bonomi.