Sem Fabrici i Aleksandar Vučić; Foto: Tanjug/Dragan Kujundžić

Na papiru, uslovi za ubrzano približavanje Srbije članstvu u Evropskoj uniji bili su tu nakon parlamentarnih izbora aprila 2016. godine. Preko 200 poslanika izabranih na tim izborima podržavalo je evropske integracije. Samo nekoliko meseci ranije, Srbija je otvorila svoja prva pregovaračka poglavlja, a obe Vlade koje je izabrao jedanaesti saziv Narodne skupštine, predvođene Aleksandrom Vučićem i Anom Brnabić, postavile su članstvo Srbije u EU i neophodne reforme u tom cilju kao jedan od svojih prioriteta.

Četiri godine kasnije, umesto da se ubrza, proces evropskih integracija se usporio. U poslednjih godinu dana otvorena su samo dva nova pregovaračka poglavlja, a Srbija nije uspela da zatvori nijedno, osim onih vezanih za nauku i obrazovanje, koja su otvorena i zatvorena istog dana. U Izveštajima Evropske komisije zabeleženo je „zabrinjavajuće odsustvo napretka“ na polju slobode izražavanja, a funkcionisanje demokratskih institucija dobija sve gore ocene. Izveštaji o Poglavljima 23 i 24, vezanim za vladavinu prava, beleže ozbiljna kašnjenja. Od prošlog septembra, Srbija nema šefa tima za vođenje pregovora sa EU. Prošlo je šest godina od otvaranja pregovora o pristupanju, a za to isto vreme, Hrvatska je zatvorila sva poglavlja i potpisala sporazum o članstvu.

„Polazeći od ocena Evropske komisije, kada pogledate unazad četiri godine, jasno je da je Srbija mogla, i kao država koja vodi pregovore o pristupanju Uniji, morala da ostvari mnogo bolji napredak. Kada se tome dodaju izveštaji relevantnih međunarodnih organizacija koje ukazuju na evidentno nazadovanje u oblastima poput borbe protiv korupcije, slobode medija i poštovanja demokratskih principa, jasno je da takve ocene ne priliče zemlji koja pretenduje na lidersko mestu u regionu“, kaže za European Western Balkans Srđan Majstorović, predsednik Upravnog odbora Centra za evropske politike.

I Marko Savković, programski direktor Beogradskog fonda za političku izuzetnost, smatra da, nakon četiri godine, ne možemo biti zadovoljni.

„Pogledajmo otvaranje poglavlja koje – u nedostatku boljeg – uzimamo kao jedan od indikatora napretka. 2016, 2017 i 2018. je delovalo kao da se brže “krećemo” ka EU; svake godine otvarana su po četiri poglavlja. Promena se odigrala prošle, 2019. godine, kada – čini se – Brisel i ključne evropske prestonice najzad uvažavaju brojne prigovore, kako na demokratsko “nazadovanje”, odnosno jačanje autokratskih tendencija, slabljenje nezavisnih institucija, jako loše stanje u medijima… i sada zaista napredujemo “brzinom puža”, jer ako bi se ovaj tempo iz 2019. zadržao, Srbija bi sva poglavlja otvorila tek 2027. godine“, kaže Savković za naš portal.

On dodaje da ne treba tražiti opravdanja na strani EU, odnosno njene navodne nespremnosti da Srbiju jednom primi u članstvo, i kaže da bi se o nevoljnosti EU moglo govoriti  tek ako bi Srbija sprovodila neophodne reforme, a napredak i dalje izostajao.

„Umor od proširenja“ u EU, svakako bio je jedan od faktora proteklih godina, a predsednik Aleksandar Vučić tražio je 2017. godine rok za pristupanje Srbije, i dobio ga je – naredne godine izašla je Strategija Evropske komisije za Zapadni Balkan, u kojoj se navodi 2025. godina kao potencijalni datum, ukoliko se sprovedu neophodne reforme u svim oblastima. Kako te oblasti trenutno stoje, ne izgleda kao da ima razloga za preterani optimizam.

Ispodpolovično usklađivanje sa evropskim zakonodavstvom

„Odmah po formiranju Vlade pripremićemo novi, detaljni plan usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa pravom EU. Ovaj dokument je poznat pod nazivom – Nacionalni program za usvajanje pravnih tekovina EU. Kao što znate, lestvicu smo postavili visoko kao u svemu što radimo. Ta lestvica se nalazi na kraju 2018. i početku 2019. godine i želimo da je dočekamo u najvećoj meri usklađenog pravnog sistema sa pravilima o kojima govorimo“, tvrdio je mandatar za sastav Vlade Aleksandar Vučić u („najdužem ikada“) ekspozeu iz 2016. godine.

Lestvica je bila postavljena previsoko. Kako za EWB podseća Milena Lazarević, programska direktorka Centra za evropske politike, procenat ispunjenosti obaveza koje je Vlada sama sebi propisivala Nacionalnim programom za usvajanje pravnih tekovina (tzv. NPAA) postepeno je opadao, da bi na kraju trećeg kvartala 2019. iznosio svega 49%.

A otvaranje i, što je još važnije, zatvaranje pregovaračkih poglavlja sa EU upravo zavisi od usklađivanja sa zakonodavstvom EU u oblasti koje poglavlje pokriva.

„Iako je proces pristupanja Srbije Evropskoj uniji zabeležio formalni napredak tokom poslednje četiri godine, taj napredak se ogledao pre svega u postepenom, iako izuzetno sporom, otvaranju pojedinačnih poglavlja. Napredak u sprovođenju reformi i ispunjavanju merila u otvorenim poglavljima je bio spor i neredovno praćen i izveštavan“, podseća Milena Lazarević.

Otvaranje Poglavlja 4, 10. decembar 2019; Foto: Ministarstvo za evropske integracije

Naravno, metodologija po kojoj Srbija trenutno pregovara članstvo znači i da, ako nedostaje napredak u ključnim Poglavljima 23: Pravosuđe i osnovna prava i 24: Pravda, sloboda i bezbednost, čitav proces može da se uspori. Da se ovo već događa sa Srbijom, sugerisao je još 2018. u tekstu za naš portal pokojni Dejan Anastasijević, nekadašnji dopisnik iz Brisela.

„Više nije nemoguće zamisliti da jedna ili više članica zatraže zamrzavanje pregovora o pristupanju Srbije. To je zamislivo, mada još ne i verovatno. Uostalom, Komisija i članice EU ne moraju da posegnu za ovom „nuklearnom opcijom“ da bi postigli isti efekat: umesto da formalno suspenduju pregovore, dovoljno je da uz ovaj ili onaj izgovor stalno odlažu otvaranje novih poglavlja. To se u stvari več dešava: Srbija je ove godine otvorila manje poglavlja nego što je očekivala. Od početka procesa otvoreno ih je 14, a da li će do kraja 2018. otvoriti još četiri koja su tehnički spremna, tek ostaje da se vidi“, pisao je tada Anastasijević.

Srbija nije otvorila četiri poglavlja do kraja 2018, već dva, a zatim još samo dva tokom cele 2019. godine, iako njeni zvaničnici tvrde da je mnogo više njih tehnički spremno za otvaranje. To vraća fokus na stanja u „famoznim“ Poglavljima 23 i 24.

Kako bi se Francuska danas snašla sa vladavinom prava?

„Ja sam rekao Makronu: Slušaj, bre, ti, Emanuel – pa ti ne bi sad mogao da otvoriš Poglavlje 23 i 24!“, rekao je predsednik Srbije ranije ove godine na televiziji Prva.

Da li bi Francuska mogla da otvori ova poglavlja, ipak, nije glavno pitanje, jer ih je Srbija otvorila u julu 2016. godine – glavno pitanje je kako ova poglavlja napreduju u našem slučaju, jer od njih zavisi sveukupno napredovanje na evropskom putu.

„Od mera koje predviđa Akcioni plan za Poglavlje 23, to su pravosuđe i osnovna ljudska prava, samo u periodu od raspisanih izbora i tokom tehničke vlade ostvareno je oko 40 predviđenih mera. Time smo dokazali kredibilnost svoga rada. Dokazali smo i da radimo ne da bismo bilo kome i šta udovoljili, već da bismo popravili stanje u jednom od najvažnijih segmenata naše države, što pravosuđe svakako jeste“, glasi još jedan citat iz ekspozea mandatara Vučića iz 2016.

Jovana Spremo, savetnica za pitanja procesa EU integracija u Komitetu pravnika za ljudska prava YUCOM i koordinatorka Radne grupe za Poglavlje 23 Nacionalnog konventa o EU, slaže se da je 2016. bila jedna od najvažnijh godina na putu Srbije ka EU, između ostalog zbog usvajanja Akcionog plana za sprovođenje Poglavlja 23. Ona, međutim, dodaje da je ta godina i dalje vrhunac kada je u pitanju ovo poglavlje.

Sastanak ministarke pravde Nele Kuburović sa ambasadorom Fabricijem; Foto: Ministarstvo pravde Srbije

„U samom startu kasnilo se sa aktivnostima, jer je sprovođenje pojedinih datiralo u poslednjem kvartalu 2015. godine. Naredne godine počinje konsultativni proces izmena Ustava u delu koji se odnosi na pravosuđe, koje su krucijalne za potpuno usklađivanje pravnog okvira sa pravom i standardima Evropske unije u pogledu nezavisnosti pravosuđa. Ista prolazi u naročito nepovoljnom okruženju za predstavnike civilnog društva i profesionalnih udruženja, gde ne samo da se nisu prihvatali predlozi, nego je i javno, od strane izvršne vlasti, nipodaštavana njihova stručnost i konstruktivnost predloga“, podseća Spremo.

Prvobitno je promena Ustava bila planirana za kraj 2017, a ovaj proces ni danas nije blizu okočnjanja. I dok određene reforme u Francuskoj teku sporo zbog ljudi koji se njima protive na ulicama, teško je videti šta je problem u Srbiji.

„Izostajalo je konkretno delovanje relevantnih institucija u pogledu reformi, koje bi prevazišlo deklarativnu opredeljenost ka ulasku u EU, a pratilo ga je minimalno postupanje po preporukama Evropske komisije. Kako se približavao kraj ovom četvorogodišnjem sazivu, sve se manje radilo na suštini, a sve više okretalo tehničkoj ispunjenosti aktivnosti. Osnovno obležje ovog perioda ostaće neadekvatno sprovedene javne rasprave, problematični zakonski predlozi kreirani od strane zatvorenih i netransparentnih radnih grupa, kao i učestala praksa Narodne skupštine usvajanja zakona po hitnoj proceduri“, zaključuje Jovana Spremo.

Politički kriterijumi

Upravo je kritika stanja demokratije i funkcionisanja Narodne skupštine u prošlogodišnjem Izveštaju Evropske komisije o napretku Srbije privuklo dosta pažnje.

„Parlamentarne prakse vladajuće koalicije dovele su do urušavanja zakonodavne debate i značajno potkopale nadzor parlamenta nad izvršnom vlašću“, navela je Komisija u dokumentu iz 2019, podsećajući na podnošenje stotina amandmana na zakone i spajanje više desetina predloga u jednu sednicu, čime je opozicija ostajala bez vremena za raspravu.

„Narodna skupština bila je potpuno neaktivna u pogledu uključivanja u procese povezane sa procesom pristupanja“, poručuje Jovana Spremo.

Predsednik Aleksandar Vučić u Narodnoj skupštini; Foto: Tanjug/Sava Radovanović

Nije samo rad parlamenta, međutim, počeo da nailazi na kritike. Za razliku od 2018, kada je uz konstataciju da nema napretka u oblasti slobode izražavanja izneta i ocena da takva situacija “sve više zabrinjava”, u Izveštaju Evropske komisije iz 2019. se navodi da je “nedostatak napretka sada već stvar za ozbiljnu zabrinutost”.

„Sve ovo vreme Godišnji izveštaji Evropske komisije su izrazito kritični u pogledu napretka u oblastima iz Poglavlja 23 i političkih kriterijuma, naročito nezavisnosti pravosuđa, zarobljenosti demokratskih institucija, slobode izražavanja i medija, ali i statusa i nedovoljnih kapaciteta nezavisnih institucija“, kaže Jovana Spremo.

I sposobnost za održavanje fer i slobodnih izbora, osnovni uslov postojanja demokratije, doveden je u pitanje. Iz EU stizale su različite poruke po ovom pitanju, jednu stvar govorio je komesar za pregovore o proširenju Oliver Varhelji a drugu predsedavajuća Delegacije Evropskog parlamenta za Srbiju Tanja Fajon, a za konačnu ocenu moraće da sačeka novi izveštaj Evropske komisije, kao i kraj vanrednog stanja, nakon kojeg će se (ne)postojanje uslova za izbore ponovo vratiti u fokus.

Nedavna potvrda Fridom Hausa da Srbija ostaje u kategoriji „delimično slobodnih zemalja“, nakon što je prošle godine spuštena u nju, kao i izveštaji drugih međunarodnih i domaćih organizacija, potvrđuju da se Srbija nalazi na silaznoj putanji kada je reč o ovom aspektu članstva u EU.

„Članstvo u EU kao jedno od strateških opredeljenja Vlade govori o tome da Srbiju želimo da vidimo u klubu demokratskih država kontinenta. Ako je moglo 28 evropskih država, danas to želi 27, može i Srbija“, reči su Aleksandra Vučića iz 2016. koje zvuče sve manje ubedljivo.

Gde su uspesi?

Naravno, proces pristupanja Evropskoj uniji podrazumeva sveobuhvatne reforme u velikom broju sfera države i društva, u kojima će i napredak biti na različitim nivoima. Neke od njih su kontinuirano hvaljene u izveštajima Evropske komisije – i 2016, i 2018. i 2019, kada su ovi dokumenti objavljivani, navodilo se da je Srbija dobro usklađena sa EU u oblastima poslovnog prava, intelektualne svojine, nauke i istraživanja, obrazovanja i kuluture i carina. Prošle godine tome je dodata još jedna oblast – transportna politika. Da bi Srbija bila spremna za članstvo, međutim, moraće da bude dobro usklađena u trideset i tri oblasti.

Ekonomski kriterijumi za članstvo – postojanje funkcionalne tržišne ekonomije – već godinama dobijaju mešovite ocene. S jedne strane, fiskalna konsolidacija, smanjenje deficita i javnog duga, u svakom izveštaju navođene su kao pozitivne. S druge , nastavljen je da se naglašava spor napredak u reformi državnih preduzeća, a prošle godine navedeno je da je država i dalje u velikoj meri prisutna u privredi i da razvoj privatnog sektora otežavaju slabosti vladavine prava i sprovođenje pravila fer konkurencije. Ekonomska slika i Srbije i EU, naravno, u narednom periodu izgledaće znatno drugačije.

Jedna od oblasti u kojoj, tokom godina, nisu postojale značajnije zamerke jeste regionalna saradnja, a uočeno je da je Srbija posvećena održavanju bilateralnih odnosa sa drugim državama kandidatima na Zapadnom Balkanu, koji su, uz povremene trzavice poput diplomatske krize sa Severnom Makedonijom iz 2017, makar na minimalnom nivou dobrosusedskih.

Svi drugi odnosi, međutim, padaju u senku i dalje nedovršene normalizacije odnosa sa Kosovom.

„Problem zaista nerazdvojan od napretka u evropskim integracijama, jeste stanje u kome je proces normalizacije odnosa Beograda i Prištine. I tu smo u jednoj paradoksalnoj situaciji – da ga vlasti koriste kao izgovor, zašto se ka članstvu ne može napredovati brže; a da istovremeno jeste objektivan zahtev koji ne zavisi samo od Beograda“, podseća Marko Savković.

Hašim Tači, Federika Mogerini i Aleksandar Vučić; Foto: Evropska unija

Nije bilo sastanaka predstavnika Srbije i Kosova pod okriljem Evropske unije još od septembra 2018, a uvođenje carina od 100% na srpsku robu bio je glavni kamen spoticanja. Sporost EU da odreaguje na postavljanje specijalnih predstavnika Sjedinjenih Američkih Država za ovaj proces dodatno ga je, čini se, usmerio od Brisela ka Vašingtonu, koji, govore analitičari, dele različite stavove o potencijalnoj razmeni teritorija.

„Beograd je pribegao vrlo rizičnoj strategiji, da odigra na neslogu zemalja koje su dugo – bezmalo tri decenije – delile zajednički pristup našem regionu. Time su ispoljene i njihove slabosti, nerazumevanje konteksta, situacije na “terenu” – a i one same su kumovale, prethodnim potezima, situaciji u kojoj smo danas“, kaže Marko Savković.

Ova godina, prvenstveno zbog angažmana Ričarda Grenela, i uprkos pandemiji, ponegde se pominje se kao „konačna“. To je, međutim, bila i kvalifikacija skoro svake od prethodnih nekoliko godina. U svakom slučaju, bez normalizacije odnosa sa Kosovom, što ne mora nužno da podrazumeva de iure priznanje, Srbija neće postati članica EU.

„Udaljavanje od proevropske ambicije“

Šta, nakon svega ovoga, možemo očekivati u godinama koje dolaze? Naši sagvornici primećuju više razloga za zabrinutost nego za nadu u ubrzavanje procesa.

„Ono što je verovatno u najvećoj meri zabrinjavajuće jesu dva paralelna procesa deterioracije. Sa jedne strane, interni kapaciteti srpske administracije da upravlja procesom pristupanja i fondovima EU su u stalnom opadanju. Sa druge strane, strateška komunikacija ovog procesa ne samo da je izostala, već je prešla u negativnu komunikaciju, imajući u vidu da državni čelnici sve češće o Evropskoj uniji u javnosti govore u negativnom, čak optužujućem tonu“, ocenjuje Milena Lazarević.

Prema njenom mišljenju, očekivane posledice mogu ići od povećanog uticaja i prisustva neevropskih aktera na političkom i ekonomskom nivou do daljeg opadanja demokratskih standarda u Srbiji, kao zemlji koja se suštinski udaljava od svoje nekadašnje proevropske ambicije. Događaji iz poslednje dve nedelje, u kojoj je Kina postala jedini spasilac Srbije uprkos pomoći koja stiže i iz EU, nagoveštavaju da ova analiza može da ispostavi kao poprilično precizna.

Doček aviona iz Kine; Foto: Tanjug / Dragan Kujundžić

„Ukoliko Vlada Srbije i dalje namerava da primenjuje svoje važeće planove koji članstvo u EU postavljaju kao jedan od ključnih strateških prioriteta, po izlasku iz trenutnog vanrednog stanja neophodno je najpre ukloniti štetu koja je načinjena na nivou komunikacije. Potom treba paralelno pokrenuti mere zadržavanja i izgradnje državnih kapaciteta za vođenje ovog kompleksnog procesa“, zaključuje Lazarević.

Prema mišljenju Srđana Majstorovića, Srbija bi u budućnosti morala da usmeri napore u tri pravca. Prvi je na unutrašnjem planu, gde je potrebno obezbediti uslove za otklanjanje štetnih posledica pandemije po građane i privredu i pozvati EU da finansijski podrži buduće mere, uložiti ozbiljan napor u redefinisanje političkog sistema u skladu sa opšteprihvaćenim demokratskim principima podele vlasti i vladavine prava i proces pristupanja EU definisati kao nacionalni interes u okviru kojeg će Srbija sprovoditi reforme.

“U drugom pravcu, procesu evropskih integracija, potrebno je izraditi objektivne i merljive planove za ispunjavanje obaveza iz pristupnih pregovora, sprovesti reformu javne uprave i sistemski snažiti organe uprave, kao i insistirati na primeni elemenata nove metodologije Evropske komisije koji omogućavaju uključivanje kandidata u sektorske politike EU. I kao treće, potrebno je ubrzati procese regionalne saradnje i povezivanja u onim oblastima koje su od zajedničkog interesa i proaktivno delovati na polju rešavanja preostalih bilateralnih pitanja“, kaže Majstorović.

On dodaje da sve navedeno zavisi isključivo od jasno definisane i nedvosmislene političke volje, odnsono od interesa, u kojem bi pravcu Srbija trebalo da se kreće u narednom periodu, kao i spremnosti EU i njenih članica da politiku širenja Unije prihvate kao realan i zajednički geopolitički interes.

Kada je reč o državama članicama EU, one su prošle nedelje pokazale da postoji makar minimalan konsenzus da se proces evropskih integracija nastavi, donoseći odluku da otvore pregovore o pristupanju sa Albanijom i Severnom Makedonijom i usvajanjem nove metodologije pregovora o proširenju. Kada je reč o Srbiji, trenutno nije u potpunosti jasno da li će takav konsenzus uskoro postojati.