fbpx
European Western Balkans
Analize Izdvojeno

Normalizacija odnosa Srbije i Kosova i proces evropskih integracija Srbije

Poglavlje 35 predstavlja jedno od najvažnijih pregovaračkih poglavlja u procesu pregovora Srbije o članstvu u Evropskoj uniji, kako zbog teme na koju se odnosi, tako i zbog formalnog statusa u celokupnom procesu pregovora. Njime je ostvarena formalna veza između dijaloga Beograda i Prištine sa jedne, i procesa evropskih integracija Srbije sa druge strane.

Pitanje odnosa Srbije prema Kosovu bilo je usko povezano sa Evropskim integracijama još od 2010. kada je rezolucijom Ujedinjenih nacija A/RES298 proces pregovora Beograda i Prištine stavljen pod okrilje Evropske unije, koja je od tada stekla ulogu medijatora, odnosno facilitatora u ovom procesu. Iako nisu sve države članice Evropske unije priznale Kosovo kao nezavisnu državu, Evropska unija je svakako insistirala na iskoraku Srbije u smeru normalizacije odnosa sa Kosovom u sklopu statusno-neutralnih pregovora.

Donošenjem pomenute rezolucije Ujedinjenih nacija 9. septembra 2010. godine, oko koje su se prethodno usaglasili Srbija i Evropska unija, udareni su temelji za početak dijaloga Beograda i Prištine uz posredovanje Evropske unije, koji je otpočeo u martu 2011. godine tzv. „tehničkim pregovorima“. Zvanično proklamovana logika ovog statusno-neutralnog dijaloga bila je da on bude „faktor mira, stabilnosti i bezbednosti u regionu, i da će (dijalog) promovisati saradnju, ostvariti napredak na putu ka Evropskoj uniji i poboljšati živote ljudi“[1]. Sličnu ocenu ovog procesa nedavno je dao i jedan od njegovih idejnih tvoraca, britanski diplomata ser Robert Kuper, rekavši da je cilj dijaloga bio „ne da se promeni realnost, već da se ona stavi pod vladavinu prava“, kao i da je bilo ključno da srpske institucije funkcionišu „prema zakonu zemlje, u ovom slučaju zakonima Kosova“[2]. Drugim rečima, iako je dijalog sam po sebi bio statusno neutralan, on je jasno vodio ka završetku postojećeg institucionalnog paralelizma, što je bio i jasan stav određenih država članica.

Prva faza pregovora, često označena „tehničkim pregovorima“ trajala je od marta 2011. do februara 2012. godine, tokom kojeg vremena je postignut veći broj sporazuma, poput sporazuma o katastrima, o matičnim knjigama, o carinskom pečatu, o integrisanom upravljanju graničnim/administrativnim prelazima (Integrated Border/Boundary Management – IBM), kao i o regionalnom predstavljanju Kosova.[3] Iako su ovi pregovori označavani kao tehnički, a glavni pregovarači dve strane bili Borko Stefanović, politički direktor u Ministarstvu spoljnih poslova Srbije i Edita Tahiri, zamenica premijera Kosova, dakle ne najviši predstavnici svojih vlada, neki od postignutih sporazuma u ovoj fazi bili su od izuzetne važnosti. Po rečima Roberta Kupera, „sva pitanja imaju i tehničke i političke dimenzije“, a označavati nešto političkim jednostavno znači da su „pitanja kojih se tiče političkih eksplozivnija kod kuće“[4].

Nakon izbora u Srbiji i uspostavljanja nove vlade predvođene Srpskom naprednom strankom i Socijalističkom partijom Srbije, dijalog je, na iznenađene mnogih, ali i ne i onih dobro upućenih u političku dinamiku u Srbiji, promovisan u višu, političku fazu. U ovoj drugoj, „političkoj fazi“ dijaloga, pregovore su vodila dva premijera, Ivica Dačić i Hašim Tači, uz Visoku predstavnicu Evropske unije za spoljnu i bezbednosnu politiku, ledi Ketrin Ešton, kao facilitatora. U ovoj fazi pregovora fokus je bio na značajnijim i daleko osetljivijim pitanjima koja su se direktno ticala položaja srpske zajednice na Kosovu i ukidanja institucija Srbije u svojoj južnoj pokrajini. Kruna ove faze dijaloga bio je „Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa“[5], u široj javnosti poznat kao Briselski sporazum, koga su 19. aprila 2013. godine potpisala dva premijera. Ovaj sporazum postavio je jasne okvire za dalje pregovore i pružio jasnu sliku o budućem odnosu snaga na Kosovu. Dok je po slovu sporazuma Srbija trebalo da omogući integraciju svojih policijskih i bezbednosnih snaga na Kosovu u prištinske institucije, kao i da dozvoli stvaranje jedinstvenog sudskog sistema na celoj teritoriji Kosova i održavanje lokalnih izbora po kosovskom zakonu, Kosovo je trebalo da obezbedi autonomiju za srpsku zajednicu na Kosovu u okviru Asocijacije/zajednice opština sa srpskom većinom na Kosovu, u Srbiji poznate pod nazivom Zajednica srpskih opština. Ovim sporazumom je, dakle, otpala sa dnevnog reda ideja o podeli Kosova, kao i mogući ostanak institucija Republika Srbije na teritoriji koju ona smatra svojom južnom pokrajinom. Sa druge strane, autonomija za srpsku zajednicu na nivou većem od opština bila je zagarantovana, čime su otvorena vrata za njeno osnaživanje i ostvarivanje formalnih veza sa Srbijom. Dijalog Beograda i Prištine zatim je nastavljen, ali su nakon srpskih, kosovskih i evropskih izbora 2014. godine, Ivicu Dačića i Hašima Tačija zamenila dva nova premijera, Aleksandar Vučić i Isa Mustafa, a baronesu Ešton na mestu facilitatora nova visoka predstavnica Evropske unije Federika Mogerini.[6]

Ovde je veoma važno ukazati na snažnu vezu između dijaloga Beograda i Prištine i evropskih integracija Srbije, koja je postojala zbog političkih pritisaka određenih država članica. Svaki značajniji korak na putu Srbije ka početku pregovora i otvaranju prvih pregovaračkih poglavlja bio je direktno povezan sa odgovarajućim napretkom u dijalogu sa Prištinom. Sticanje statusa kandidata 2. marta 2012. godine usledilo je nakon postizanja sporazuma o regionalnom predstavljanju Kosova prethodnog meseca, dobijanje datuma za početak pregovora u junu 2013. usledilo je ubrzo nakon potpisivanja Briselskog sporazuma, dok je otvaranje prvih pregovaračkih poglavlja krajem 2015. godine usledilo tek nakon postizanja važnih sporazuma o Zajednici srpskih opština, energetici i telekomunikacijama 25. avgusta 2015. godine. Kosovo je, sa druge strane, ohrabrivano na pregovore potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, a kasnije i viznom liberalizacijom sa zemljama Šengenske zone, na koju se čeka i danas.

Početkom pregovora Srbije o članstvu u Evropskoj uniji, međutim, dolazi do promene prirode veze između dijaloga Beograda i Prištine i evropskih integracija Srbije. Prema pregovaračkom okviru za Srbiju iz januara 2014. godine, poglavlje 35, koje se tiče „ostalih pitanja“ i kod drugih zemalja nema veliku važnost za proces evropskih integracija, u slučaju Srbije obuhvata pitanje normalizacije odnosa sa Kosovom. Takođe, pregovaračkim okvirom se ovom poglavlju i formalno daje velika važnost uvođenjem mehanizma da se zbog manjka napretka u ovom poglavlju otvaranje i zatvaranje svih ostalih poglavlja može privremeno zaustaviti od strane Evropske komisije ili na zahtev jedne trećine država članica.[7] Komisija će takođe o napretku u ovom poglavlju dva puta godišnje podnositi izveštaj Savetu.[8] Ovakva odredba je prvi put uvedena u pregovaračkom okviru za Crnu Goru za pregovaračka poglavlja 23 i 24, ali je u slučaju Srbije ona proširena i na poglavlje 35. Drugim rečima, već je u januaru 2014. bilo jasno da će dijalog Beograda i Prištine biti i formalni uslov za vođenje i završetak pregovora o članstvu u Evropskoj uniji, kao i da se ovom pitanju daje izuzetno velika važnost. Takođe, u pregovaračkom okviru mogla se naći i informacija o očekivanom završetku pregovora u poglavlju 35, odnosno o postizanju „sveobuhvatne normalizacije odnosa“ sa Kosovom. Prema pregovaračkom okviru, od Srbije se zahteva „angažovanje u cilju vidljivog i održivog unapređenja sa Kosovom“[9]. Očekuje se da ovaj proces obezbedi da „obe strane nastave svojim evropskim putem“, kao i da „dovede do sveobuhvatne normalizacije odnosa između Srbije i Kosova, u formi pravno obavezujućeg sporazuma“.[10]

Poglavlje 35 bilo je jedno od prva dva poglavlja koja su u otvorena u procesu pregovora Srbije o članstvu u Evropskoj uniji, decembra 2015. godine, kada je objavljena i Zajednička pozicija Evropske unije za ovo poglavlje. Iako je zbog oštre retorike iz Beograda velika pažnja javnosti bila usmerena na ovu zajedničku poziciju, nakon njenog objavljivanja postalo je jasno da se u njoj ne nalazi nijedna iznenađujuća odredba. Ponovljene su informacije o posebnom statusu ovog poglavlja u celokupnom procesu pregovora, a među prelaznim merilima nalazila se implementacija različitih sporazuma u okviru dijaloga Beograda i Prištine, kako za vreme političke, tako i za vreme tehničke faze, među koja spadaju pitanja policije, civilne zaštite, sudstva, energetike, telekomunikacija, itd.[11] Implementacija ovih sporazuma svakako neće biti mali izazov, naročito s obzirom na to da zavisi od dinamike pregovora za koje se u drugoj polovini 2016. godine ne može reći da idu u dobrom pravcu. Što se tiče formulacije vezane za sveobuhvatnu normalizaciju odnosa, u pregovaračkoj poziciji EU se navodi da angažovanje Srbije u postizanju daljih sporazuma treba da vodi ka „sveobuhvatnoj normalizaciji odnosa između Srbije i Kosova, u skladu sa pregovaračkim okvirom“.[12]

Pregovaračko poglavlje 35 ne zamenjuje dijalog Beograda i Prištine, već je formalna veza između dijaloga i procesa evropskih integracija Srbije, što je jasno rečeno i u zajedničkoj poziciji Evropske unije za ovo poglavlje.[13] Time se, dakle, ovom poglavlju i pitanjima na koja se odnosi garantuje važnost u celokupnom procesu evropskih integracija, a Vlada Srbije obavezuje da će implementirati postojeće sporazume sa Prištinom. Za Srbiju, međutim, to ne predstavlja novu situaciju. Pitanja Kosova i sporazuma sa Prištinom jesu u samom središtu procesa evropskih integracija već najmanje pet godina, a implementacija postojećih sporazuma se svakako očekuje od obe strane. Međutim, pomenutim prelaznim merilima se ne iscrpljuje sadržaj ovog poglavlja. Ono će svakako sadržati i završne odredbe kako bi se konačno zatvorilo, a već danas je jasno da će uslov za njegovo zatvaranje biti tzv. „sveobuhvatna normalizacija odnosa“ sa Kosovom. Pitanje svih pitanja, dakle, jeste – kako treba razumeti ovaj koncept?

Prvo i najvažnije pitanje koje se ovde postavlja jeste da li „sveobuhvatna normalizacija odnosa“ podrazumeva priznavanje nezavisnosti Kosova od strane Srbije ili ne. Iako ima onih koji veruju da se iza ovog termina upravo krije priznanje Kosova, koje će biti zahtevano od Srbije na samom kraju procesa pregovora o članstvu u Evropskoj uniji, odnosno u onom trenutku kada Srbija bude u potpunosti prihvatila de facto suverenitet Prištine na Kosovu, većina autora ima drugačije mišljenje. Leon Malazogu smatra da je preovlađujuće mišljenje da će dijalog „kulminirati pravno obavezujućim dokumentom potpisanim od strane dva glavna grada“, i da će takva normalizacija „regulisati odnose između dve susedne države, ali moguće bez formalnog priznanja kosovske državnosti od strane Srbije“.[14] Često se mogu čuti izjave evropskih i američkih zvaničnika, diplomata i stručnjaka o tome kako puna normalizacija odnosa podrazumeva pravno obavezujući akt kojim se obezbeđuju „dobrosusedski odnosi“ i nesmetani napredak obe strane ka članstvu u Evropskoj uniji. Ovakvi stavovi su sasvim u skladu sa onim što se nalazi u pregovaračkom okviru i u zajedničkoj poziciji Evropske unije za poglavlje 35, kao i sa gorepomenutim izjavama Roberta Kupera, te predstavljaju ono što Srbija sasvim sigurno može očekivati. Nezahvalno je, a u krajnju ruku i nemoguće, predviđati kompleksne političke procese koji će dovesti do jasne formulacije šta „sveobuhvatna normalizacija“ znači, ali ipak možemo ponuditi jedno razumevanje ovog procesa koje je u skladu sa svim ranije pomenutim odredbama i izjavama, ali i samom strategijom Vlade Srbije u procesu dijaloga.

Dijalog Beograda i Prištine se odvijao i odvija uz korišćenje principa „konstruktivne nejasnoće“ (constructive ambiguity), odnosno vođenjem pregovora o konkretnijim pitanjima bez otvaranja krupnijih pitanja oko kojih postoje nepomirljive nesuglasice, što je u ovom slučaju status Kosova. Dok Beograd pregovara sa Prištinom kao sa svojom pokrajinom, tretirajući njene institucije kao „Privremene institucije samouprave u Prištini“, Priština posmatra proces dijaloga kao pregovore između dve nezavisne države, koji će rezultirati jačanjem suverenosti i teritorijalnog integriteta Kosova. Dok Beograd svaki postignuti uspeh u pregovorima, pre svega oko Zajednice srpskih opština, tumači kao jačanje svoje kontrole nad pokrajinom, Priština svaki sporazum koji rezultira ukidanjem paralelnih institucija tumači kao zaokruživanje svog suvereniteta. Dve strane čak potpuno različito tumače postignute sporazume i koriste različite termine za iste pojmove[15], što predstavlja ozbiljnu prepreku za njihovu implementaciju, zbog čega se mogu čuti stavovi da je vreme da se sa „konstruktivnom nejasnoćom“ prestane. Ipak, mora se priznati da je činjenica da visoki predstavnici dve strane sede za istim stolom i postižu određene važne sporazume i pored sporenja oko najvažnije teme – samog statusa Kosova – služi na čast pomenutom principu. Izvesno je da će i sveobuhvatna normalizacija odnosa, u slučaju da ne implicira formalno priznanje Kosova, morati biti ostvarena korišćenjem konstruktivne nejasnoće.

Srbija se tokom procesa dijaloga odriče postojećih poluga vlasti na Kosovu i omogućava Prištini da ostvari kontrolu nad celom teritorijom pokrajine, dobijajući za uzvrat kanale uticaja kroz kosovski pravni i politički sistem. Beograd će morati, dakle, da prihvati legalitet i legitimitet kosovskih institucija i zakona, bez obzira na zvaničan stav o statusu Kosova. Izvesno je da će sveobuhvatna normalizacija odnosa Srbije i Kosova predstavljati dovođenje postojećeg principa do svog logičnog ishoda – de facto priznavanja kosovskog suvereniteta bez formalnog priznanja njegove nezavisnosti. Često se kao primer ovakve politike navodi primer dve Nemačke, koje nisu priznavale jedna drugu kao države, ali su nakon velikog političkog zaokreta 70-tih godina uspostavile diplomatske odnose na nivou stalnih predstavnika i prekinule diplomatsku borbu, čime je omogućeno članstvo obe države u Ujedinjenim nacijama. Možda je primer Srbije i Kosova kompleksiji i teži za rešavanje od nemačkog primera, ali se čini da će pomenuti princip biti jedini način za punu normalizaciju odnosa i nastavak evropskih integracija obe strane bez formalno-pravnog priznanja nezavisnosti Kosova od strane Srbije.

Pod pretpostavkom da će upravo ovo biti rezultat „sveobuhvatne normalizacije“ odnosa Srbije i Kosova, kao i da Vlada Srbije svesno vodi pregovore u ovom pravcu, i dalje ostaje veliki broj nerazjašnjenih pitanja. Prvo, da li će Srbija morati dozvoliti članstvo Kosova u Ujedinjenim nacijama? Drugo, kako će Kosovo ikada ući u Evropsku uniju bez priznanja njegove državnosti od strane svih država članica? Treće, kako će Srbija i Kosovo potpisati međunarodni sporazum bez priznanja nezavisnosti Kosova od strane Srbije? Na ova pitanja je moguće dati odgovore, ali bi oni bili u domenu spekulacije i nagađanja. Ono što je važno jeste da se ovom pitanju treba posvetiti pažnja na vreme, bez zapaljive retorike i dijametralno suprotnih objašnjenja ovog procesa namenjenih biračkim telima. Kako god se sveobuhvatna normalizacija odnosa tumačila od strane dve vlade, ona će morati dovesti do pravne izvesnosti i jasnoće kako bi omogućila mir, stabilnost i bezbednost na ovim prostorima, kao i članstvo Srbije i Kosova u Evropskoj uniji.

[1] UN A/RES/64/298 http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/64/298

[2] Robert Cooper: The Philosophy of the Belgrade – Pristina Dialogue https://europeanwesternbalkans.com/2015/07/16/sir-robert-cooper-the-philosophy-of-the-belgrade-pristina-dialogue/

[3] Nikola Burazer, Overview of the EU Facilitated Dialogue between Belgrade and Pristina, Centre for Contemporary Politics, Belgrade, 2016, p. 6

[4] Robert Cooper: The Philosophy of the Belgrade – Pristina Dialogue https://europeanwesternbalkans.com/2015/07/16/sir-robert-cooper-the-philosophy-of-the-belgrade-pristina-dialogue/

[5] Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa, http://www.kim.gov.rs/lat/p03.php

[6] Burazer, Overview of the EU Facilitated Dialogue between Belgrade and Pristina, p. 13

[7] http://www.seio.gov.rs/upload/documents/pristupni_pregovori/pregovaracki_okvir.pdf

[8] Isto.

[9] Isto.

[10] Isto.

[11] http://www.seio.gov.rs/upload/documents/pristupni_pregovori/pregovaracke_pozicije/pg35_zajednicka_pozicija_eu.pdf

[12] Isto.

[13] Isto.

[14] Leon Malazogu, „Elusive ’normalisation’ and the brinkmanship which keeps Kosovo hostage to public opinion outside itsf borders“, in: Implementation of the Belgrade – Prishtina Dialogue: Results, Controversies and Prospects, Institute for Foreign Affairs and Trade, Budapest, 2016.

[15] Najbolji primer je Asocijacija/zajednica opština na srpskom većinom na Kosovu, za koju se u Srbiji koristi naziv „Zajednica srpskih opština“, što čini i sam autor ovih redova

Povezani članci

Muke sa poglavljem 23: “Krhke” institucije nemoćne da se izbore sa korupcijom

Marija Stojanović

Vladine nevladine organizacije: Ozbiljna prepreka javnoj debati o EU integracijama

Filip Lukić

Kakva je saradnja Srbije i KFOR-a na Kosovu?

Vuk Velebit