Dom Narodne skupštine; Foto: Wikimedia Commons

Prema jučerašnjoj izjavi predsednika Srbije, Narodna skupština bi konačno mogla da zaseda narednog ponedeljka ili utorka, 43 ili 44 dana nakon proglašenja vanrednog stanja.

Tek su se malobrojni građani uskomešali zbog neaktivnosti parlamenta tokom ovog perioda, iako je pretpostavka da bi o odstupanjima od ustavom zagarantovanih prava i sloboda ali i vanrednog trošenja ogromnih suma novca, trebalo da debatuju i narodni predstavnici i time, sada više nego ikada, drže Vladu „na oku“.

Prema mišljenju naših sagovornika, odluka da se do sada ne održi sednica parlamenta je politička, a ne pravna, jer nije pruženo adekvatno obrazloženje zašto Narodna skupština ne može da se sastane, pogotovo kada se uzme u obzir da su drugi parlamenti na kontinentu nastavili sa radom. A ukoliko može da se sastane, uloga Narodne skupštine u vanrednom stanju je jasna – doneti samu odluku i konotrolisati izvršnu vlast.

Činjenica, međutim, da niko nije doživeo dešavanja u poslednjih nekoliko nedelja kao šok velikih razmera upućuje na dug tok propadanja parlamentarizma u Srbiji, kojem se ne nazire kraj.

Bez formalnog obrazloženja odluka, ne znamo zašto Skupština nije mogla da se sastane

Kako je 6. marta registrovan prvi slučaj zaraze koronavirusom (COVID-19) u Srbiji, a pandemija proglašena od strane Svetske zdravstvene organizacije (SZO) šest dana kasnije, Ministarstvo odbrane Republike Srbije 14. marta dostavilo je predsedniku Republike procenu rizika i pretnji po bezbednost Republike Srbije i njenih građana, nakon pojave ove zarazne bolesti, a na osnovu člana 88 Zakona o odbrani Republike Srbije.

“Predsednik je večeras primio procenu Ministarstva odbrane i sada je na njemu da odluči kako i na koji način će iskoristiti svoja ustavna ovlašćenja i staviti u funkciju očuvanja života i zdravlja svih građana Srbije sve službe bezbednosti u našoj zemlji”, rekao je tada ministar odbrane Aleksandar Vulin.

Naredni korak bio je da predsednik Vlade, kome je procena Ministarstva odbrane takođe bila upućena, što nije navedeno u izjavi Ministra odbrane, i predsednik Republike zajedno upute predlog o proglašenju vanrednog stanja Narodnoj skupštini, koja je primarno nadležna da proglasi vanredno stanje, na osnovu člana 105 Ustava.

Umesto toga, uz pozivanje na član 200 Ustava, koji alternativno dopušta predsedniku Republike, predsedniku Narodne skupštine i predsedniku Vlade da donesu odluku o proglašenju vanrednog stanja, ako Narodna skupština „nije u mogućnosti da se sastane“ vanredno stanje je proglašeno na teritoriji Republike Srbije 15. marta.

Proglašenje vanrednog stanja 15. marta 2020; Foto: Predsednik Srbije

Zašto najviše predstavničko telo građana koji su jedini nosioci suverenosti u zemlji, nije bilo u mogućnosti da se sastane, javnost je saznala naknadno i to na zahtev grupe opozicionih poslanika koji su tražili zakazivanje sednice Narodne skupštine.

U odgovoru, predsednica Narodne skupštine Maja Gojković saopštila je da je, imajući u vidu epidemiološku situaciju i preporuku da se ne sazivaju skupovi sa više od 50 ljudi, predložila da odluku o proglašenju vanrednog stanja donese predsednički trio.

Za prof. dr Violetu Beširević sa Pravnog fakulteta Univerziteta Union, pri proglašenju vanrednog stanja došlo je do povrede ustavnog načela vladavine prava, jer kako objašnjava, mogao se naći bezbedan način da se sednica održi u odgovarajućem otvorenom prostoru kao što su se svojevremeno na otvorenom održavale sednice Vlade Srbije, ili da se sednica mogla održati u samoj zgradi Skupštine uz sve bezbednosne mere, uz fizičku razdvojenost poslanika, kao što je to urađeno u Francuskoj, kada se francuski parlament sastao samo da proglasi vanredno stanje.

„Treba imati u vidu da Odlukom o uvođenju vanrednog stanja nije obrazloženo ni zašto se vanredno stanje uvodi, ni  zašto Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, što podriva načelo vladavine prava u delu u kojem se ono ostvaruje povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3, st. 2 Ustava). Bez obrazloženja Odluke o vanrednom stanju je nemoguće tačno utvrditi zašto Narodna skupština nije bila u mogućnosti da se sastane“, zaključila je prof. Beširević.

Sličnog mišljenja je i Sofija Mandić, pravnica i aktivistkinja za ljudska prava iz Centra za pravosudna istraživanja (CEPRIS), koja je rekla da je Narodna skupština morala je da se sastane i odluči o proglašenju vanrednog stanja, kako bi raspravila o potrebi da ono bude proglašeno, kao i eventualnim merama za ograničavanje prava građana.

“Treba da imamo u vidu da u trenutku proglašenja vanrednog stanja nije bila proglašena čak ni epidemija na teritoriji Republike Srbije, to je učinjeno tek pet dana kasnije – 20. marta“, rekla je Mandić i dodala da  čak i da epidemija jeste bila proglašena na vreme, mogli su biti obezbeđeni zdravstveni uslovi u kojima Narodna skupština može bezbedno da zaseda, makar to bilo i na otvorenom.

Prof. Beširević je potvrdila za naš portal da je predsednica Narodne skupštine, u skladu sa članu 244, stav 1, tač. 5 Poslovnika NS jeste ovlašćena da obavesti predsednika Republike i predsednicu Vlade da Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, ali je takođe mišljenja da se mogao naći način da NS potvrdi ovu odluku.

„Ukoliko takvu procenu donese predsednik NS, primenjuje se odredba člana 200, stav 5. Ustava RS“, istakla je Beširević i dodala da je mišljenja da su se uz primenu savremenih tehnoloških i komunikacionih sredstava, mogli iznaći načini da se ovo dogodi u roku od 48 sati, u skladu sa članom 200, stav 8. Ustava RS.

Nema pravnih prepreka za zasedanje Narodne skupštine

Upravo ova odredba Ustava nam govori da, iako je vanredno stanje proglašeno, Narodna skupština nije „skinuta sa dnevnog reda“, naprotiv. Odluku o proglašenju vanrednog stanja Narodna skupština mora da potvrdi u roku od 48 sati ili kada bude u prilici da se sastane.

Šta je to što sada sprečava Narodnu skupštinu da se sastane, potvrdi ili ne potvrdi odluku o proglašenju vanrednog stanja i odstupanju od ljudskih i manjinskih prava? Ako je suditi prema Ustavu i zakonima – ništa.

Velika sala Narodne skupštine; Foto: Wikimedia Commons

Iako je Narodna skupština, raspuštena odlukom predsednika Republike o raspisivanju izbora za narodne poslanike i ostala da vrši „tekuće i neodložne poslove“, sada kada je proglašeno vanredno stanje uspostavljena je njena puna nadležnost koja traje do okončanja vanrednog stanja, ako je suditi prema članu 109 Ustava. Takođe, član 106 Ustava naše zemlje propisuje da u vanrednom stanju nije potrebno da bilo ko saziva Narodnu skupštinu jer se ona po proglašenju vanrednog stanja sastaje bez poziva.

Pored navedenih pravnih osnova, prof. Beširević ističe da i u članu 200, stav 3. Ustava, kojim se navodi da se „za vreme vanrednog stanja, Narodna skupština sastaje bez posebnog poziva i ne može biti raspuštena“ znači da se ne zahteva da određeni broj poslanika ili Vlada zahtevaju održavanje sednice Narodne skupštine kao u slučaju vanrednih zasedanja, a može se tumačiti i da nije potrebno ni da predsednik Narodne skupštine u skladu sa članom 104, stav 2. Ustava sazove sednicu.

„Ustav je nedorečen. Interesantno je napomenuti da Poslovnik Narodne Skupštine, u članu 244, st. 1. tač. 1 predviđa da Predsednik Narodne skupštine, u slučaju ratnog ili vanrednog stanja, određuje vreme i mesto održavanja sednice Narodne skupštine, ovo zbog toga što je ipak potrebno da neko obavesti poslanike da će se sednica održati“, rekla je Beširević.

Ona zaključuje da shodno navedenim ustavnim i zakonskim odredbama Skupština ima pun kapacitet da odlučuje u vanrednom stanju.

Mandić primećuje da se Vlada i svi drugi izvršni organi mogu sastajati, a da to jedino ne može Narodna Skupština.

„Vidimo da se predstavnička tela širom Evrope pronalaze načine da odlučuju u pandemijskim uslovima, a ovo je izuzetno bitno zbog demokratske kontrole uvođenja mera ograničavanja prava građana, kao i zbog javnosti rasprave o ovim pitanjima“, zaključuje ona.

Međutim, iako ne postoje prepreke u pozitivnopravnim propisima, postoje one prepreke političke prirode, mišljenja je Mandić.

„Narodna skupština i dalje može da se sastane i revidira sve odluke izvršne vlasti – i one o proglašenju vanrednog stanja, ali i sve ostale. Razlog nesastajanja Narodne skupštine leži, plašim se, u partijskoj komandi, pre nego u stvarnoj nemogućnosti da se ona sastane“, rekla je Mandić i dodala da je izvršna vlast dužna da svoje odluke o ograničavanju prava građana dostavi na potvrdu Narodnoj skupštini, što se prema dostupnim informacijama do danas nije dogodilo.

Svi parlamenti u EU pronašli način da nastave sa radom

Prema uvidu našeg portala, svih 27 zemalja članica Evropske unije održalo je sednice parlamenata u drugoj polovini marta i prvoj polovini aprila – u pitanju je period nakon što je u Srbiji, u koju je pandemija COVID-19 stigla nešto kasnije u odnosu na ostatak kontinenta, procenjeno da epidemiološka situacija ne dozvoljava sastajanje parlamenta. Čak i u Mađarskoj, u kojoj je usvojen izrazito kontraverzan zakon o ovlašćenjima Vlade u vanrednom stanju, održana je parlamentarna rasprava o ovom predlogu i on je usvojen u redovnom zakonodavnom postupku.

U saopštenju od 10. marta, slovenački Državni zbor je jednostavno odbacio mogućnost da vlada, koja je u tom trenutku zabranila javna okupljanja sa preko 100 ljudi, ograniči njegove aktivnosti.

„Javnost je izrazila zabrinutost povodom održavanja sednica Državnog zbora, pošto je moguće da će biti preko 100 učesnika. U tom smislu, objašnjavamo da sednice Narodne skupštine nisu javni događaj, već rad državnog organa, koji na ovaj način sprovodi svoja ustavna ovlašćenja“, stoji u saopštenju.

S druge strane, na sajtu Hrvatskog sabora početkom aprila objavljena je vest o sednici koja će biti održana u hotelu Westin u Zagrebu, kako bi poslanici mogli da ispoštuju mere zaštite od pandemije.

Sastanak Hrvatskog sabora 6. aprila 2020; Foto: Hrvatski sabor

Zamena redovne sale za sednice za veću prostoriju, u kojoj poslanici mogu da drže razdaljinu, primenjena je i u Irskoj – nakon uskršnjih praznika, parlament se preselio u Dablinski konferencijski centar.

S obzirom da u Srbiji ni Zakon o Narodnoj skupštini ni njen Poslovnik ne propisuju da sednice moraju da se održavaju u zgradi u Beogradu, na Trgu Nikole Pašića 13, ne vidi se razlog zašto ovo rešenje ne bi moglo da se primeni i u našoj zemlji.

Neki evropski parlamenti jednostavno su smanjili kvorum potreban za raspravu i odlučivanje. U Nemačkoj, predstavnici poslaničkih grupa nedavno su se dogovorili da promene Poslovnik, kako bi za donošenje odluka bilo dovoljno prisustvo jedne četvrtine poslanika, koji na taj način mogu da održavaju neophodnu razdaljinu. I u Švedskoj je kvorum smanjen na 55 od ukupno 349 poslanika.

Drugi parlamenti snašli su se na drugačije načine – nisu smanjili kvorum za odlučivanje, već broj poslanika koji u jednom trenutku može da se nađe u plenarnoj sali. Tako su u Danskoj usvojena pravila da, kada treba da se glasa, sekretari parlamenta u salu puštaju 7 do 10 poslanika. Nakon što oni završe sa glasanjem, izlaze iz sale, u koju se puštaju novi poslanici.

Konačno, deo parlamenata na kontinentu je uvažio činjenicu da se već duboko zagazilo u 21. vek, te da informacione tehnologije omogućavaju poslanicima da rade i glasaju od kuće. Naš portal je nedavno pisao o novinama koje je u svoj rad uveo Evropski parlament kako bi mogao da nastavi sa radom „na daljinu“ tokom pandemije, a plenarno zasedanje parlamenta održano je prošle nedelje, 16. i 17. aprila. U vreme najteže pogođenosti koronavirusom, Senat Španije je elektronski glasao o potvrđivanju članstva Severne Makedonije u NATO u drugoj polovini marta. Elektronsko glasanje je naknadno uvedeno i u Finskoj i u Rumuniji.

Istina je da su mnogi parlamenti Evrope skratili spiskove svojih aktivnosti u poslednjih mesec dana. U baltičkim zemljama, u Bugarskoj, pa i u Francuskoj, parlamenti odlučuju o zakonima vezanim za vanredne mere, dok su ostale obaveze odložene.

Nijedan parlament u EU se, međutim, nije, kao u Srbiji, potpuno odrekao kontrole nad time šta izvršna vlast radi u vanrednom stanju, baš kada je ta kontrola, moglo bi se zaključiti, od presudnog značaja. I u regionu Zapadnog Balkana, samo je makedonsko Sobranje takođe prestalo sa aktivnostima, dok se parlamenti Albanije, Bosne i Hercegovine i Kosova i dalje sastaju, a u Crnoj Gori predsednik Skupštine i predsednici poslaničkih grupa održavaju redovne kolegijume.

Više pravilo nego izuzetak

Odricanje vladajuće većine u srpskom parlamentu od kontrole nad Vladom, ipak, nije novina. Jedanaesti saziv Narodne skupštine, izabran 24. aprila 2016. godine, ostvario je dugogodišnji trend igranja sporedne uloge u vlasti Srbije, koja je formalno podeljena na tri ravnopravne grane.

„Parlamentarna kontrola nad izvršnom vlašću u ovom sazivu bila je više mrtvo slovo na papiru nego što je javnost zaista imala prilku da vidi kako poslanici kontrolišu izvršnu vlast. Prve tri godine ovog saziva obeležili su sporadično, površno sprovođenje i obesmišljavanje nadzorne funkcije koje je svelo parlamentarnu kontrolu na fasadnu. Zabrinjavajuća lakoća kojom je parlament preskočen u procesu donošenja odluke o uvođenju vanrednog stanja ukazuje na njegov nizak uticaj, a samim tim i snagu da kontroliše izvršnu vlast“, kaže za European Western Balkans viša istraživačica Centra za istraživanje, transparentnost i odgovornost (CRTA) Tara Tepavac.

Centar savremene politike je u svojim izveštajima „Stanje demokratije u Srbiji“ već nekoliko godina ukazivao na velike probleme u funkcionisanju kontrolne funkcije parlamenta. Tako je, na primer, od novembra 2017. do oktobra 2018, u toku sednica, postavljeno više od 300 pitanja, a odgovoreno tek na oko 10%

Tara Tepavac dodatno podseća da su zasedanja u 2017. i 2018. godini prošla su gotovo bez javnih slušanja – održano je svega po jednom godišnje, u odnosu na 14 održanih 2015 ili 28 održanih 2013. godine. A o izveštajima nezavisnih organa, kao što su Zaštitnik građana i Poverenik za informacije od javnog značaja, nije se uopšte raspravljalo u plenumu četiri godine za redom, od 2014. do 2018.

Aleksandar Vučić u Narodnoj skupštini; Foto: Tanjug/Sava Radovanović

U maju 2019. Evropska komisija ocenila je u svom izveštaju da su bojkotu opozicije doprinele prakse vladajuće većine, dodajući da je „nadzorna funkcija parlamenta i dalje slaba“. Ubrzo nakon toga, predsednica Skupštine najavila je „paket mera“ za poboljšanje rada najvišeg predstavničkog tela.

„Izvesna poboljšanja primetili smo od juna 2019. godine, od kada su u plenumu konačno razmatrani izveštaji nezavisnih institucija, znatno češće organizovana javna slušanja i sednice za postavljanje poslaničkih pitanja, i kada su poslanici konačno imali dovoljno vremena da se pripreme i razmotre predlog zakona o budžetu. Mesta za dalja poboljšanja svakako ima, na primer u načinu i kvalitetu rasprave o izveštajima nezavisnih institucija koji, uz izostanak dela opozicionih poslanika usled bojkota parlamenta, nisu znatno doprineli efektivnijem nadzoru nad izvršnom vlašću“, kaže Tara Tepavac.

Ona napominje da se poboljšanja u radu vladajuće većine ne mogu oceniti kao održiva sve dok ih ne budu pratili konkretni koraci koji bi sprečili pojavljivanje negativnih praksi u budućnosti.

Hoće li se zamiranje Narodne skupštine nastaviti?

Osim odsustva Narodne skupštine u proglašenju vanrednog stanja, pažnju privlači još jedno odsustvo – snažne reakcije javnosti na činjenicu da je ova institucija preskočena.

Među osam poslanika koji su uputili zahtev za sazivanjem sednice nalaze se i tri poslanika pokreta Dosta je bilo, koji su nastavili da održavaju redovne konferencije za štampu zahtevajući da Skupština obnovi svoje nadležnosti. Oni su uputili i zahtev Ustavnom sudu da suspenduje odluku o vanrednom stanju dok o njoj ne odluči parlament.

“Otimanjem nadležnosti od Narodne skupštine i njenom de fakto suspenzijom, država je u svom funkcionisanju izašla iz ustavnih okvira. DJB je ozbiljno zabrinut zbog činjenice da je sva kontrola nad državom i njenim resursima u kriznoj situaciji borbe protiv koronavirusa koncentrisana isključivo na predsednika Republike i uzak broj ljudi iz Vlade, što otvara mogućnosti zloupotrebama prilikom ukidanja Ustavom garantovanih prava i sloboda građana tokom vanrednog stanja bez ikakve parlamentarne kontrole”, stoji u ovom zahtevu.

Skupština Srbije; Foto: Wikimedia Commons

Pored ovih narodnih poslanika, ovaj potez osudile su i njihove pojedine kolege koji pripadaju Savezu za Srbiju. Ana Stevanović iz Stranke slobode i pravde kaže za naš portal da je donošenje odluke o vanrednom stanju samo logičan nastavak „pogubne prakse unižavanja i ponižavanja parlamenta i njegovog potpunog podređivanja vlasti“.

„Predsednik je, uz saglasnost predsednice Vlade Ane Brnabić i predsednice Narodne Skupštine Maje Gojković gotovo izvršio državni udar uz naivan izgovor i pozivanjem na odluku o zabrani okupljanja. Nijedna druga zemlja nije izašla van ustavnih okvira u borbi protiv koronavirusa.“, kaže Stevanović.

Ipak, ne stiče se utisak da je ovo pitanje pri vrhu prioriteta javnosti – poslednjih dana, pitanjem neaktivnosti Narodne skupštine više su se bavili poslanici Evropskog parlamenta, pre svega Tanja Fajon i Vladimir Bilčik, nego građani Srbije. Iako rasprava o već proglašenom bojkotu izbora Saveza za Srbiju i Pokreta slobodnih građana ima i argumente „za“ i „protiv“, jedno je sigurno – bojkot neće učiniti da parlament postane relevantniji.

Pitanje da li treba očekivati od Narodne skupštine da se sama bori za svoje mesto u političkom sistemu ako građanima nije dovoljno stalo do toga visi u vazduhu već godinama. Odgovor se sam nameće.

Nikola CUCKIĆ i Aleksandar IVKOVIĆ