Niko nije bio posebno iznenađen što su snažni američki napori usmereni ka postizanju dogovora između Srbije i Kosova rezultirali samo traljavim bilateralnim pismima o namerama i, uistinu, velikom medijskom pažnjom koja je Trampu potrebna za predizbornu kampanju. Ipak, dijalog se vraća kući u Brisel, koji se dokazao kao jedini forum koji može da isporuči politička rešenja, pa će se ovaj tekst isključivo fokusirati na izazove i izglede za postizanje konačnog dogovora ispod kruga od 12 zlatnih zvezda.

Manjkav dijalog, oskudni rezultati

Dijalog Srbije i Kosova pod okriljem EU već uobičajeno pati od nedostatka nekih suštinskih činilaca.

Kao što je nedavna BIEPAG-ova analiza zaključila, nedostatak legitimiteta podriva sposobnost i Srbije i Kosova da pregovaraju i, shodno tome, zaključe novi (konačni) sporazum. Značaj snažnog legitimiteta i širokog nacionalnog konsenzusa nije bitan samo za postizanje sporazuma, već i za njegovu primenu.

Svakako, suštinski najveći nedostatak dijaloga Srbije i Kosova jeste odsustvo inkluzivnosti. To se pre svega odnosi na kosovske Srbe, zajednicu koja je najviše pogođena ishodom dijaloga, a koju su i Beograd i Priština isključili iz pregovora. U tom smislu indikativan je primer njihovog nevoljnog sprovođenja najvažnijeg sporazuma Briselskog dijaloga iz 2013. godine. S obzirom na to da nisu konsultovani o sadržaju budućeg sporazumu, kosovski Srbi su u početku odbijali da ga primene. S tim u vezi, sveukupna primena briselskih sporazuma ostaje limitirana upravo iz ovog razloga. Dakle, kako implementacija dogovora u velikoj meri zavisi od kosovskih Srba, njihova aktivna uloga u dijalogu je neophodna.

Takođe, dijalog Srbije i Kosova nikada nije bio ni blizu toga da bude transparentan. To se odnosi ne samo na agendu pregovora, već i na sastav pregovaračkih timova kao i na nacionalne pozicije ili platforme koje se zastupaju u pregovorima. Dok je Kosovo raspravljalo i usvojilo svoju pregovaračku platformu u parlamentu koja definiše osnovne ciljeve i „crvene linije“ dijaloga, srpski predsednik i de facto glavni pregovarač izjavio je da bi otkrivanje platforme Srbije podrilo njenu pregovaračku poziciju. Naravno, niko ne očekuje da se otkriju svi detalji i pregovaračke pozicije, ali bi saopštavanje opštih ciljeva dijaloga i srpskih ’crvenih linija’ pomoglo shvatanju u kom pravcu ide dijalog.

Stvari su se popravile sa Lajčakom

Bez obzira na sve gore pomenute strukturne probleme dijaloga između Srbije i Kosova, bilo bi nepravedno reći da se ništa nije promenilo obnavljanjem dijaloga pod vođstvom Miroslava Lajčaka.

Pre svega, nivo transparentnosti je značajno viši jer se tačke dnevnog reda sada objavljuju unapred. Od ponovnog pokretanja dijaloga u junu raspravljalo se o nestalim i raseljenim licima, kao i o ekonomiji, dok je na ovonedeljnom sastanku otvorena tema zaštite nevećinske zajednice (sprovođenje dogovora o Zajednici Srpskih Opština), međusobnim finansijskim potraživanjima i imovinskim pitanjima.

Dalje, dijalog je sada podeljen na dva koloseka – tehnički i politički, gde ovaj drugi služi za usmeravanje glavnog toka dijaloga i rešavanje potencijalnih nedoumica sa tehničkog nivoa.

Konačno, dijalog je postao dinamičniji (kao što je bio slučaj tokom 2011-2013), pa je od juna već održano desetak rundi pregovora. Ipak, nije određen rok za zaključenje razgovora.

Uprkos nameri da se razgovara o nekoliko različitih „tehničkih“ pitanja – iako bi se komotno moglo reći da je sve u vezi sa odnosima Srbije i Kosova per se političko – što bi na kraju trebalo da vodi ka zaključenju sveobuhvatnog sporazuma, takav pristup bi mogao da nas uvede u novi, začarani krug.

Rašomon formalnog priznanja

Pretpostavimo da se u briselskom formatu pregovara o svim potencijalnim tehničkim temama i postigne (nekakav) kompromis o svemu tome; i dalje bi nad odnosima Beograda i Prištine visilo, kao Damoklov mač, pitanje međunarodnog statusa Kosova ili, drugačije rečeno, pitanje priznanja Kosova od strane Srbije.

Čini se da je srpska vlada spremna da sarađuje i pregovara o svemu, osim kada se radi o pitanju formalnog priznanja kosovske državnosti. S druge strane, to je glavni zahtev Kosova i, pretpostavlja se, jedini način da Kosovo nastavi svoje evro-atlantske integracije.

Priznanje je zapravo pitanje gde će proklamovana „kreativna dvosmislenost“ dijaloga Beograda i Prištine – koja omogućava različita tumačenja postignutih sporazuma – na kraju dovesti dijalog u slepu ulicu. Otvoreno govoreći, nema načina da se to zaobiđe: ili Srbija formalno priznaje Kosovo ili ga ne priznaje. Nikakav ’pravni tobogan’ ne može da pruži „kreativno i pravno dvosmisleno tumačenje“ formalnog priznanja.

S obzirom na kontekst EU integracija u kome se dijalog održava, kao i činjenicu da je to za Srbiju nešto o čemu odbija da pregovara, ključno pitanje jeste da li i Srbija i Kosovo mogu da se pridruže EU bez međusobnog formalnog priznanja (koje se često pominje kao rešenje dve Nemačke). Brojne akademske (i ne samo) rasprave razmatrale su ovu pravnu zagonetku. Uzimajući u obzir institucionalnu strukturu EU i njen ustavni okvir, čini se politički nezamislivim i pravno nemogućim da dve (potencijalne) države članice EU nemaju potpuno razvijene međusobne odnose, što uključuje i međusobno priznavanje. Da li je zaista moguće zamisliti dve ili više država članica EU kako sede za stolom Saveta EU a da ne priznaju jedna drugu?

Sa druge strane, treba razmotriti mogućnost za Kosovo da se pridruži EU bez prethodnog dobijanja „stolice  u UN-u“. Međutim, kada je reč o pitanju da li je članstvo u UN preduslov za ulazak u EU, odgovor je daleko od jednoznačnog. U principu, u osnivačkim Ugovorima EU ne postoji odredba koja izričito navodi takav zahtev. Ipak, Ugovori sadrže nekoliko referenci na pravne obaveze koje proističu iz članstva u UN-u, uključujući i pozivanje na poštovanje principa UN-a i poštovanje Povelje UN-a. Stoga ove odredbe predstavljaju izazovno pravno pitanje – kako se od države koja nije članica UN može tražiti da ’poštuje obaveze i uzima u obzir ciljeve… odobrene u kontekstu Ujedinjenih Nacija’? U svakom slučaju, čak i da članstvo u UN nije preduslov da bi se pristupilo EU, sve države članice EU bi morale da priznaju Kosovo kao državu. To, dakle, uključuje pet država članica koje su do sada to odbijale i čija se pozicija verovatno neće promeniti ukoliko konačnim sporazumom Srbije i Kosova ne bude rešeno ovo pitanje.

To nas neminovno dovodi do zaključka da se pitanje formalnog priznanja mora rešiti u okviru pregovora u Briselu. Budući da će upravo to pitanje zasigurno dovesti dijalog u ćorsokak, od presudne je važnosti da se to pitanje otvori što pre umesto da se ostavi za sam kraj pregovora. Kako se nedavno američko posredovanje u pregovorima Srbija-Kosovo pokazalo nedoraslim da donese bilo kakvo sveobuhvatno ili političko rešenje, to znači da je primarno zadatak EU da pronađe adekvatan politički okvir između Srbije i Kosova koji će predstavljati održiv kompromis između njihovih evropskih težnji i suprotstavljenih nacionalnih stavova.

Sada je vreme da EU konačno da odgovor na pitanje da li potpuna normalizacija odnosa podrazumeva formalno priznanje ili bi neki lex specialis sporazum između Kosova i Srbije omogućio njihovo članstvo u EU bez toga. Prema tome, EU bi trebalo da koristi politički nivo dialoga u Briselu kako bi podstakla razgovore o najosetljivijim pitanjima, istovremeno nudeći sve moguće političke i pravne modalitete za iznalaženje rešenja.

Nikakva ekonomska ili druga vrsta normalizacije neće nadoknaditi nedostatak jasnog odgovora na to pitanje.