Zastave Srbije, EU i država članica; Foto: Evropska unija

Već je široko poznato da Srbija mora da uskladi svoje zakone i propise sa pravilima koja važe u Evropskoj uniji da bi postala njena članica. Međutim, građani su manje svesni toga koliko se sporo ovaj proces odvija – od početka 2018. godine, zaključno sa trećim tromesečjem prošle godine, ispunjeno je svega 49% planiranog usklađivanja. Drugim rečima, prema podacima dostupnim na sajtu Ministarstva za evropske integracije, od 440 planiranih propisa za period 1. mart 2018 – 30. septembar 2019, usvojeno je 215.

Vlada Srbije je u martu 2018. godine usvojila treći Nacionalni program za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije, takozvani NPAA. U ovom dokumentu navedeno je pojedinačno koji će pravni akti biti usvojeni, i u kom će periodu to biti do kraja 2021. godine. Dok se čeka izveštaj za poslednji tromesečni period 2019. godine, već sada može da se primeti da Vlada nije preterano posvećena poštovanju rokova koje je sama sebi postavila: na kraju svakog od poslednjih sedam tromesečja, ispunjenost je bila ispod 50%.

Da se moglo postići mnogo više, pokazuje i bliska prošlost. „U periodu 2008-2012. ispunjenost je bila 88%, a na nivou zakona 83%. Od 243 planirana zakona tada je usvojen 201. A u 2018. i prva tri kvartala 2019. planirano je 108 zakona a usvojeno 44. Za 2016. i 2017. uopšte nema podataka, tj. podaci ne postoje jer izveštaji nikad nisu objavljivani“, podseća za European Western Balkans Vladimir Međak, potpredsednik Evropskog pokreta u Srbiji.

U prvim godinama posle promene vlasti 2012. godine, Vlada je održavala procenat usklađivanja sa EU na natpolovičnom nivou. Na primer, u prvoj polovini 2013. usvojeno je čak 85% svih planiranih propisa. Godine 2015. taj procenat se uglavnom kretao oko 60%. Potom nastupa pad.

Propisi treba da se usvajaju zbog građana

Dok se ispunjavanje obaveza u okviru procesa pristupanja EU često u medijima svodi na pregovore sa Prištinom i sankcije Rusiji, čitav korpus reformi koje bi Srbija trebalo da sprovede, a od kojih bi građani imali nedvosmislene koristi, ostaje zanemaren. Upravo su to reforme predviđene Nacionalnim programom, koji se ispunjava na ispodpolovičnom nivou.

„Toliko puta je ponovljeno da je pomalo izgubilo na težini obzirom na skromne rezultate – ovaj proces usklađivanja propisa bi Vlada trebalo da sprovodi zbog svojih građana, a ne zbog EU. Podsećanja radi, ovo je deo procesa koji nema konkretne veze sa složenim političkim pitanjima poput normalizacije odnosa sa Kosovom, već gotovo isključivo zavise od političke volje da se domaći propisi usklade sa najboljim modelima evropskog zakonodavstva“, kaže za naš portal Srđan Majstorović, predsednik upravnog odbora Centra za evropske politike i član Savetodavne grupe „Balkan u Evropi“ (BiEPAG).

Posebno očigledan primer za ovu ocenu je povećan nivo zagađenja u Srbiji koji poslednjih dana zaokuplja pažnju javnosti. Proces usklađivanja sa pravnim propisima EU podrazumeva, između ostalog, usvajanje i primenu prava Unije koje se odnosi na kvalitet vazduha. U trenutku kada se ovi standardi potpuno prenesu u srpsko zakonodavstvo i primene, Beograd neće više biti u vrhu najzagađenijih prestonica sveta. Za tako nešto Vlada, kako se čini, smatra da ima još vremena na pretek, što je potvrdio i postupak koji je Energetska zajednica pokrenula protiv Srbije.

Prema Majstoroviću, sporost usklađivanja domaćih propisa sa pravilima EU nije u skladu sa trenutnim uslovima u Srbiji, koja bi, bar na papiru, trebalo da su idealni za ovaj poduhvat.

Srđan Majstorović; Foto: Medija centar Beograd

„Nacionalni program je pravovremeno pripremljen; jasno su definisani propisi kojim će se izvršiti usklađivanje sa pravilima EU; određene su odgovorne institucije za njegovo sprovođenje, kao i način praćenja primene i izveštavanja. Činjenica da je Srbija, bez obzira na nezadovoljavajuću dinamiku, ipak država koja pregovara uslove pristupanja EU, trebalo bi da bude dovoljan podsticaj Vladi i nadležnim institucijama da daju svoj maksimum“, naglašava on.

Majstorović takođe podseća da je u periodu od 2008. do 2012. usvojeno 88% planiranih propisa, u vreme kada je tadašnja Vlada imala snažnu opoziciju u Narodnoj skupštini koja nije bila preterano zainteresovana za proces evropskih integracija. S obzirom na daleko bolje uslove u kojoj se nalazi sadašnja Vlada, on ocenjuje da bi bilo realno da ona i nadmaši tadašnji procenat, umesto što ga je gotovo prepolovila.

„U takvoj situaciji legitimno je postaviti pitanje zašto je sprovođenje dokumenta koji je ključan za proces pristupanja EU i na kojem se zasnivaju sve pregovaračke pozicije u pregovorima o članstvu, ovako sporo“, naglašava Majstorović.

Evropske integracije nisu prioritet Vlade

Jedno od mogućih objašnjenja ovog trenda je rastuća kompleksnost materije sa kojom se treba uskladiti. Međutim, prema mišljenju Vladimira Međaka, iako je tačno da ovaj proces postaje složeniji, jer se zadire u sve specifičnije oblasti, to ne može biti opravdanje za usporavanje procesa.

„Država koja napreduje ka članstvu mora da gradi svoje kapacitete i da joj bude sve lakše i lakše. Srbija je u procesu već 20 godina. Sada dolazimo do nekih vrlo specifičnih stvari, ali za 20 godina je trebalo da naučimo dosta toga. Kako se ide ka EU treba da se grade kapaciteti. Proces treba da se ubrzava a ne da se usporava“, jasan je Međak.

Još jedno objašnjenje za sporost procesa mogao bi da bude nedostatak administrativnih kapaciteta, koji su neophodni za usvajanje obimnog i kompleksnog evropskog zakonodavstva. Međak predočava da problem sa nedostatkom državnih službenika i stručnjaka koji bi se bavili ovom oblašću ranije nije postojao, ali da se iz godišnjih izvešaja Evropske komisije jasno može videti stabilan trend opadanja administrativnih kapaciteta. Ipak, ni to, po njegovom mišljenju, nije suštinsko objašnjenje sporosti procesa.

„Pad u usklađivanju sa pravnim tekovinama EU je posledica toga što evropske integracije nisu prioritet Vlade. Vladini kapaciteti se okreću ka drugim stvarima koje njoj jesu prioritet, ali integracije ne spadaju među njih. Kada se kaže da su one strateški prioritet, to znači da svi kapaciteti treba da budu usmereni na njega. A postoje ozbiljna kašnjenja u određenim oblastima“, kaže Međak.

Vladimir Međak; Foto: Tanjug / Dragan Kujundžić

Kao primer on navodi nedavno usvajanje pregovaračke pozicije za Poglavlje 27: Životna sredina. Za njenu izradu bilo je potrebno tri godine, skoro čitav mandat jedne vlade. Za Poglavlje 19, koje se odnosi na socijalnu politiku, ni posle tri godine nije usvojen Akcioni plan.

„U svakom slučaju, trebaju nam dve-tri godine da usvojimo jedan dokument – tu se odslikava to koliko evropske integracije nisu među prioritetima i koliko mi ne guramo dovoljno“, kaže Međak.

Problem sa određivanjem prioriteta vidi se i iz zakonske zabrane zapošljavanja u javnom sektoru, koji sprečava ministarstva da naprave analizu toga koliko im je administracije potrebno za ovaj proces.

„To je problem – ti hoćeš u EU, trebaju ti kapaciteti, nemaš ljudi, a zabranio si zapošljavanje. To je kontradiktorno – odluči se šta hoćeš. To su ti prioriteti. Očigledno je da je prioritet bila finansijska stabilizacija, ali onda ne možeš da kažeš da je prioritet i ulazak u EU“, zaključuje Međak.

I Srđan Majstorović smatra da su „tehničke smetnje“ nedovoljno objašnjenje za trend prethodne dve godine.

„Najjednostavnije obrazloženje bi moglo da bude da je razlog za ovakvu situaciju u manjku administrativnih kapaciteta i stručnosti. Međutim, obzirom na veliki broj projekata koji su finansirani od strane EU i njenih članica u vezi sa pružanjem stručne pomoći u izradi i usklađivanju propisa i izgradnji institucija, nameće se drugačiji zaključak. Inercija i osrednji rezultati primene Nacionalnog programa ukazuju na nedostatak zainteresovanosti za istinske promene, odnosno da se usklađivanje sa pravilima EU u ovom trenutku ne prepoznaje kao ključni prioritet“, kaže on.

Narodna skupština je, po njegovom mišljenju, institucija koja bi trebalo da bude zainteresovana za tempo sprovođenja obaveza koje su od suštinskog značaja za pristupanje Srbije EU. Međutim, ona do sada nije pokazala zainteresovanost da se pozabavi ovim pitanjem, što je, prema Majstorovićevom mišljenju, za žaljenje, jer ovakvo stanje zahteva pokretanje javne rasprave kako bi se objasnili razlozi kašnjenja i javno imenovali oni državni organi i organizacije koji su za to odgovorni.

Crna Gora znatno uspešnija

Iako se i Crna Gora i Srbija suočavaju sa problemima u stanju demokratije, borbe protiv korupcije i vladavine prava, nijedna od njih neće postati članica EU dok, osim rešavanja pomenutih problema, ne uskladi svoje pravo sa pravnim tekovinama EU. Makar u ovom aspektu, Crna Gora pokazuje da se ovaj zadatak može ispuniti brže i efikasnije.

U istom periodu u kojem je Srbija postizala ispodpolovično usvajanje planiranih propisa EU, Crna Gora je držala procenat na iznad 60%, a neretko i 70% posto. Najveća razlika bila je vidljiva u drugom tromesečju 2018. godine, kada je u Crnoj Gori od 67 zakona i podzakonskih akata realizovano 63, dok je u Srbiji od 56 zakona i podzakonskih akata realizovano 16. Bio je to period bez izbora na nacionalnom nivou, u kojem su i Narodna skupština i Vlada Srbije radile u redovnom kapacitetu.

I Vladimir Međak primećuje da povlačenje paralele između Crne Gore i Srbije još više ističe manjak posvećenosti vlasti u Beogradu približavanju evropskim standardima.

„Za Poglavlja 10 i 28 još nismo ni napisali pregovaračku poziciju – a dobili smo poziv da to uradimo još pre tri godine. To je taj manjak entuzijazma. Za to postoje ljudi. Crna Gora je sa mnogo manje ljudi ovo uradila brže. Tu se može videti jedna paralela. Ako je Crna Gora napisala pregovaračke pozicije, može i Srbija“, naglašava Međak.

Još jedan korak dalje u prošlost pokazuje još goru sliku o tempu usklađivanja Srbije sa EU. Kako je već više puta predočeno prošle godine, kada je Srbija obeležila pet godina od otvaranja pregovora, Hrvatskoj je za otvaranje i zatvaranje svih pregovaračkih poglavlja – u okviru kojih se i pregovara o tempu usvajanja standarda EU – trebao isti taj period. Srbija je trenutno otvorila tek polovinu pregovaračkih poglavlja, a zatvorila samo dva.

Kakva se slika šalje u EU?

„Nažalost, veoma je izvesno da ovakvi rezultati mogu biti i upotrebljeni u svrhu argumentacije stavova o nedovoljnoj spremnosti Srbije da ubrza proces pristupanja EU i da se na taj način opravda skepsa koja je prisutna kod nekih država članica, ne samo u vezi sa Srbijom već i generalno u vezi efikasnosti politike proširenja Unije“, kaže Srđan Majstorović.

Naravno, delimična odgovornost za brzinu pristupanja leži i na državama članicama, koje upravo ovih meseci teže da postignu konsenzus o procesu proširenja i njegovoj evantualnoj reformi.

Vlast u Srbiji, međutim, preterano je osetljiva na „klimu“ u EU kada je reč o proširenju. Majstorović primećuje da svaki šum unutar EU u vezi sa izvesnošću „evropske perspektive“ Srbije, utiče na spremnost i motivaciju da se ubrzaju reforme, a time i usklađivanje domaćih propisa sa pravilima EU. Ovo, prema njegovom mišljenju, ne bi trebalo da se dešava, jer je usklađivanje sa propisima EU kao najznačajnijeg trgovinskog i privrednog partnera, čiji investitori doprinose zapošljavanju i razvoju Srbije, moralo bi da bude prioritet bez obzira na „datum“ eventualnog pristupanja Uniji.

Krajem januara trebalo bi da se objavi izveštaj o ispunjenosti planiranog za poslednje tromesečje 2019. godine. Uvid u skupšinsku proceduru pokazuje da je od 11 planiranih zakona za taj period usvojeno šest, dok će ocena podzakonskih akata morati da sačeka. U svakom slučaju, sprovođenje Nacionalnog programa mora biti značajno ubrzano ukoliko Srbija iskreno želi da se predstavi kao država koja je nedvosmisleno spremna da preuzme sve obaveze koje proističu iz članstva u Uniji.

„Ovakav pristup možda neće ubrzati proces pristupanja Srbije Evropskoj uniji, ali će svakako poslati poruku o kredibilnom i odgovornom kandidatu kojeg će članice Unije prihvatiti i predstaviti svojim građanima kao ozbiljnog budućeg člana Unije“, zaključak je Srđana Majstorovića.