U kandžama birokratije. Šta onemogućava OCD da se uključe u pristupne pregovore?

Zastave EU i Srbije; Foto: Ministarstvo pravde

Jedna od najvažnijih obaveza zemlje koja vodi pristupne pregovore sa EU, sadržana u političkim kriterijuma za članstvo, odnosi se na stvaranje okruženja u kojem civilno društvo može da učestvuje u reformama. To znači da bi, po ideji, organizacijama civilnog društva trebalo da se omogući ne samo da utiču na pregovarački proces, već i na druge procese donošenja odluka na svim nivoima vlasti.

U Srbiji, pozicija organizacija civilnog društva (OCD) koje bi trebalo da učestvuju u ovim procesima, daleko je od idealne.

Situacija koja se pogoršava iz godine u godinu

Neki od poslednjih izveštaja u ovoj oblasti pokazuju da se predstavnici civilnog sektora u Srbiji i dalje suočavaju sa znatnim preprekama u ostvarivanju napora da učestvuju u procesu evropskih reformi. Dok dva uzastopna izveštaja o Indeksu održivosti OCD za Srbiju (2017, 2018) pokazuju da se situacija sa OCD u Srbiji pogoršala u poslednje dve godine, Evropska komisija u svom izveštaju o napretku Srbije za 2019. godinu zaključuje da „nema napretka u uspostavljanju povoljnog okruženja za razvoj i finansiranje civilnog društva”.

“Za razliku od drugih država koje su vodile ili vode pregovore o članstvu u EU, u Srbiji organizacije civilnog društva ne učestvuju direktno u procesima koji su povezani sa pregovorima, odnosno njihovi predstavnici nisu članovi pregovaračkih grupa”, ističe Bojana Selaković, programska direktorka Građanskih inicijativa u razgovoru za European Western Balkans (EWB).

Objavljen izveštaj “Stanje demokratije u Srbiji 2019”

Vlada Srbije obavezala se da će uključiti civilno društvo u proces pregovora o pridruživanju EU na Prvoj međuvladinoj konferenciji Srbije i EU, održanoj povodom početka pregovora (2014), navodeći da će „OCD imati posebnu ulogu u pregovorima o pristupanju“. Kako se u izveštaju EK o napretku Srbije za 2019. godinu naglašava da je „odnos Vlade i OCD-a još uvek obeležen fragmentiranom saradnjom“, Selaković objašnjava da razlog za to leži u činjenici da direktnog učešća javnosti i civilnog društva u pregovaračkom procesu Srbije nema, a ometa ga to što ono nije jasno i do kraja definisano institucionalnim okvirom.

„Iako određeni akti u vezi sa pregovorima nalažu obavezu konsultacije sa delom civilnog društva u određenim fazama, te konsultacije bi trebalo da se sprovode po pravilima koja važe i za donošenje drugih propisa”, navodi Selaković i objašnjava da ova pravila trenutno nisu u potpunosti precizna i ne osiguravaju prostor za realni uticaj civilnog društva. “Takva situacija”, objašnjava ona, “dovodi do toga da imamo veoma različite prakse u odnosu na oblast pregovaračkog procesa i institucije koje su za nju nadležne”.

Prema rečima Selaković, praksa varira u zavisnosti od kapaciteta organizacija i njihove motivacije da preuzmu aktivnu ulogu u različitim oblastima. Ona navodi primer da
u oblasti političkih kriterijuma, koje pokrivaju Poglavlja 23 i 24, čak i kada država ne usvaja predloge organizacija civilnog društva, one su u mogućnosti da u javnom prostoru nameću svoje stavove i mišljenja”.  “Sa druge strane”, dodaje Selaković, “skoro da nema aktivnih organizacija u oblastima koje se tiču transporta i finansijskih usluga”.

Strategija koje nema

Nacrt Nacionalne strategije razvoja civilnog društva u Republici Srbiji 2015-2019 prvi je dokument kojim je prepoznata potreba za strateškim pristupom prema civilnom društvu. Međutim, kako Strategija do danas nije usvojena, ova ideja ostala je na papiru.

“Nacrt je razvijen kroz širok proces konsultacija koji je trajao duže od godinu dana – u njemu je učestvovalo je oko 600 organizacija civilnog društva, što ga čini procesom sa najviše učesnika u usvajanju jednog strateškog dokumenta do sada”, podseća Selaković. Ona dodaje da je pored Nacrta Strategije izrađen i Akcioni plan, Plan za monitoring i Plan za evaluaciju, koji su takođe bili predmet javne rasprave. Selaković objašnjava da se, pored konsultacija, razvoj nacrta Strategije takođe zasnivao na redovnim zvaničnim statističkim podacima kao i na specifičnom početnom istraživanju o položaju civilnog društva i saradnji između civilnog sektora i državne uprave. „Sveukupno, to je bio jedinstven poduhvat i primer dobre prakse“, ocenjuje Selaković.

Međutim, iako je do 2020. godine Srbija trebalo da usvoji i počne da primenjuje drugu po redu Nacionalnu strategiju, inicijalni Nacrt, rađen za period 2015-2019, još uvek je u fioci.

„Iako redovni godišnji izveštaji o napretku Republike Srbije u pregovaračkom procesu iz godine u godinu nedostatak takvog strateškog dokumenta o saradnji sa civilnim društvom označavaju izrazito negativno, jasno da na strani države ne postoji politička volja za njegovim usvajanjem”, kaže Selaković i dodaje da samim tim ne postoji ni volja za strateškim prepoznavanjem civilnog sektora kao partnera države.

Selaković ističe da u prilog tome govori i činjenica da strateška pozicija i uticaj Kancelarije za saradnju sa civilnim društvom unutar same Vlade sve više slabe.

“S obzirom na veoma dinamičo okruženje i brojne promene koje u međuvremenu beležimo u okviru konteksta u kome deluju organizacije civilnog društva u Srbiji, poslednji nacrt Strategije više nije u stanju da zadovolji njihove potrebe, i čak da se u ovoj godini usvoji u poslednjoj verziji, više ne bi bio relevantan”, zaključuje Selaković.

Birokratija kao završni udarac

Dok se Nacionalna strategija razvoja civilnog društva u Republici Srbiji 2015-2019. još uvek ne primenjuje, situacija nije mnogo bolja ni sa primenom drugih zakonodavnih dokumenata koji su prethodno usvojeni. Jedan od takvih primera je Odluka o postupku razmatranja predloga pregovaračke pozicije u procesu pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji, koja predviđa da „pre razmatranja predloga za pregovaračku poziciju, Odbor za evropske integracije mora razmotriti predloge, doprinose i preporuke predstavnika civilnog društva”, kao što je Nacionalni konvent o Evropskoj uniji (NKEU).

Selaković ističe da, iako se sve odredbe formalno primenjuju, u pogledu kvaliteta doprinosa civilnog društva pregovaračkim pozicijama, generalni zaključak jeste da uticaj civilnog društva na pregovore u realnosti nije onakav kakvim se očekivao na početku.

“Delom je za to zaslužna stroga birokratska priroda samog procesa, a delom i činjenica da je se pregovori Srbije odvijaju u uslovima globanog sužavanja prostora za građansko delovanje”, objašnjava Selaković.

“Kako pregovori nameću obavezu kakvog-takvog dijaloga sa akterima građanskog društva, uz gore pomenute nedostatke jasnih pravila “igre”,u praksi je percepcija velikog broja organizacija takva da se osećaju iskorišćeno i zloupotrebljeno, jer se njihovim formalnim učešćem, bez realnog uticaja na kvalitet procesa, samo štikliraju kućice kvantitativnih indikatora“, kaže ona. Selaković naglašava da su vremenski okviri unutar kojih se vrši ova vrsta konsultacije i unutar kojih se mogu voditi često kratki i ne ostavljaju prostora za veće i kvalitetnije učešće organizacija civilnog društva.

“Takođe, nije poznato postoji li adekvatna I objektivna analiza pristiglih komentara civilnog društva na pregovaračke pozicije, kao i sistemaizovana obrazloženja o tome zašto su određeni predlozi odbijeni“, ističe Selaković.

Ona naglašava da, iako mehanizam obaveznih konsultacija predstavlja dobar infrastrukturni okvir, on najpre mora da bude formalno unapređen jasnim kriterijumima kvaliteta konsultacija, ne bi li garantovao kvalitet učešća.

Selaković podvlači da predstavnici vlasti, sa svoje strane, moraju pokazati istinsku volju za dijalog i otvorenost prema predlozima civilnog društva, čak i kada oni sadrže kritičkuu dimenziju.

Podaci koje su Građanske inicijative prikupile kroz proces monitoringa okruženja za rad i kapaciteta organizacija civilnog društva u Srbiji ukazuju da je među organizacijama veoma raširena percepcija  selektivnosti u konsultativnim procesima. Veliki broj organizacija takođe primećuje nedostatak stvarne motivacije države da primeni standarde učešća i inkluzivnosti. „Prema percepciji OCD-a, konsultativni procesi između njih i države se samo formalno sprovode, održavajući njihovo stvarno učešće na minimalnom nivou.“

U Izveštaju Evropske komisije za 2019. godinu takođe se navodi da stalna primena hitnih procedura za usvajanje zakona ograničava efikasno uključivanje civilnog društva u proces donošenja zakona. Brojne OCD izvestile su da su periodu za javne konsultacije ponekad prekratki ili da njihovi komentari na nacrte zakona nisu dovoljno razmatrani i praćeni.

Međutim, iako OCD u Srbiji zaista ne učestvuju u radu pregovaračkih grupa, oni aktivno i nezavisno vrše monitoring čitavog procesa. „ To je po mom mišljenju najveći dosadašnji benefit  pregovora za njih, jer je  značajan broj organzacija je drastično ojačao svoje kapacitete“, zaključuje Selaković.