Nova metodologija proširenja, koju je predstavila Evropska komisija 6. februara, konačno je usvojena od strane Saveta EU krajem marta. Za ovaj dokument se može reći da predstavlja rezultat intenzivne debate, ali i kompromisa, budući da joj je prethodio niz „non-pejpera“ i analiza koju su predstavile države članice i ekspertska zajednica.
Usvojena metodologija deo je istog paketa kao i odluka o otvaranju pregovora sa Severnom Makedonijom i Albanijom, na koje će se direktno primenjivati. Srbija i Crna Gora dobile su izbor da odluče hoće li se nova metodologija primenjivati i na njih bez promene pregovaračkog okvira.
„Racionalna odluka bi bila da se metodologija prihvati. Srbija ne može imati štete od nove metodologije“, smatra potpredsednik Evropskog pokreta u Srbiji (EPUS) Vladimir Međak.
On podseća da je metodologija pisana za države koje tek otvaraju pregovore i da će se na Srbiju odnositi u delu u kom je to moguće i u meri u kojoj je to moguće.
„O modalitetima primene se mora dogovoriti sa Evropskom komisijom ali je jasno da se samo pojačano izveštavanje, nadzor i političko rukovođenje procesom može odnositi na Srbiju. Otvaranje po klasterima nije primenjivo na Srbiju“, kaže Međak.
On smatra da ne bi bila mudra odluka da Srbija odbije novu metodologiju i da ostane jedina država zapadnog Balkana izvan njenog obima.
„Mudro je pratiti trendove u samoj Evropskoj uniji i koristiti ih u svoju korist umesto opirati im se. Ovo je pogotovo tačno jer nikakve negativne efekte Srbija ne može imati od nove metodologije, a da pri tom ti negativni efekti nisu mogući i danas ukoliko Srbija ne ispunjava svoje obaveze iz pregovora onako kako se obavezala, pogotovo u domenu vladavine prava“, kaže Međak.
Predsednik upravnog odbora Centra za evropske politike (CEP) i član BiEPAG-a Srđan Majstorović podseća da iako nova metodologija nije direktno namenjena Srbiji, ona „teži da ubrza, pojednostavi i učini proces proširenja Unije kredibilnijim“.
Majstorović podseća da Srbija još uvek nije zvanično odreagovala na ovu mogućnost i da se osim nekoliko nejasnih izjava pojedinih članova Vlade, i inicijalnih pozitivnih reakcija predsednika Vučića tokom posete komesara Varheljija, još uvek ne zna kako će se Srbija odrediti prema novoj metodologiji.
„Prilikom pomenute posete rečeno je da će Srbija prilikom odlučivanja „…videti šta tačno možemo da dobijemo, a što možemo da izgubimo“ prihvatanjem nove Metodologije. Time je iskazan transakcioni pristup Srbije pregovorima o članstvu u EU, dok je ideja nove metodologije da promoviše „političko upravljanje“ u zemljama kandidatima zasnovano na jasno izraženoj političkoj odluci o pristupanju Uniji i prihvatanju svih njenih pravila i vrednosti“, smatra Majstorović.
Predsednik upravnog odbora CEP podseća da se od kandidata očekuje da izrazi nedvosmislenu političku volju da li je iskreno zainteresovan i posvećen primeni navedenih pravila i vrednosti ili nije.
„Svako „da, ali“ u ovom procesu znači da kandidat ili ne razume proces preuzimanja obaveza u pristupanju EU, ili nije preterano zainteresovan za prihvatanje vrednosti na kojima počiva Unija“, smatra Majstorović.
Kako se nova metodologija može primeniti na Srbiju?
Ostaje pitanje na koji bi se način nova metodologija uopšte primenila na Srbiju bez promene pregovaračkog okvira, kako je navedeno samom metodologijom.
„Srbija je već otvorila 18 poglavlja i podnela pregovaračke pozicije za još pet poglavlja. Zbog toga najveći deo suštinske promene, tj. uvođenje klastera u pregovorima, na Srbiju nije primenjiv. Ostale izmene poput uvođenja većeg političkog upravljanja mogu samo koristiti većim pritiskom da se reforme u Srbiji sprovedu“, smatra potpredsednik EPUS Vladimir Međak.
On ponavlja da veće koristi koje Srbija može imati od većeg približavanja EU i uključivanja u njene politike i pre članstva ni na koji način ne može biti štetno po Srbiju.
„Sam pregovarački okvir za pregovore sa Srbijom ne reguliše pitanja poput sadržaja godišnjeg izveštaja ili organizovanja međuvladinih konferencija sa sadržinom koja je predviđena novom metodologijom, tako da promena pregovaračkog okvira nije potrebna. Dovoljno je da se EU i Srbija dogovore kako će da rade ubuduće“, kaže Međak.
On smatra da države članice svakako mogu da krenu da se ponašaju u skladu sa novom metodologijom i da svoje odobravanje otvaranja i zatvaranja poglavlja uslove ispunjavanjem određenih zahteva na načine koji su navedeni u novoj metodologiji.
„Na primer, svaka država može da oceni da zatvaranje bilo kog poglavlja mora da sačeka dok Srbija ispuni prelazna merila u poglavljima 23 i 24. Za to promena pregovaračkog okvira nije potrebna. Ovo je moguće pogotovo jer Srbija kasni već tri godine za svojim akcionim planovima u ovim oblastima, uočeno je ozbiljno nazadovanje u ovim poglavljima od strane Fridom hausa i Reportera bez granica“, kaže Međak.
Srđan Majstorović podseća da je u samom tekstu metodologije navedeno da se pregovarački okviri za vođenje pristupnih pregovora sa Crnom Gorom i Srbijom neće menjati, već da je u okviru postojećih, uz njihovu saglasnost, moguća njena primena.
„Pravni osnov za vođenje pristupnih pregovora sa EU predstavljaju prevashodno Ugovor o Evropskoj uniji i Ugovor o funkcionisanju Evropske unije, i svi pregovarački okviri za pristupanje novih članica Uniji se zasnivaju na istim pravnim principima i normama“, podseća Majstorović.
On smatra da pod pretpostavkom da iskreno deli zajedničke vrednosti i želi da se menja i prilagođava pravilima i standardima Evropske unije, „ne postoje prepreke koje bi uticale da Srbija ne prihvati nastavak pregovora na osnovu nove metodologije“.
Majstorović podseća da se u novoj Metodologiji pominju i mogućnost suspenzije pregovora, nagrađivanje uspešnih kandidata i sankcionisanje neuspešnih, snažnija uloga tela za primenu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju u pristupnim pregovorima, kao i uključivanje predstavnika država kandidata u forume EU na različitim nivoima, od ministarskih sastanaka do sastanaka šefova država ili vlada.
„Svi navedeni elementi ne bi trebalo da predstavljaju bilo kakvu novinu za Srbiju obzirom da su većinom već sadržani u Pregovaračkom okviru ili su, uz eventualno manja prilagođavanja, deo postojećih institucija i procedura za praćenje primene SSP.“, smatra Majstorović.
Prema njegovom mišljenju, ni grupisanje srodnih pregovaračkih poglavlja u klastere ne bi trebalo da predstavlja nepremostivu prepreku koja bi uticala na odluku Srbije u vezi sa pristankom na primenu nove metodologije.
„Uz određena prilagođavanja, ovakav pristup bi trebalo da omogući snažniji fokus na ključne reforme u povezanim oblastima i unapredi strateško planiranje javnih politika. Time bi trebalo da se istovremeno utiče na zainteresovanost i odgovornost političkih lidera da se snažnije uključe u strateško planiranje u okviru procesa pristupanja Uniji. Ovakav pristup bi trebalo da omogući građanima jasniji pregled ostvarenog napretka i logike pristupnih pregovora, u odnosu na dosadašnje „brojanje“ otvorenih poglavlja“, smatra Majstorović.
Uloga civilnog društva u procesu pregovora: može li se uticati na primenu nove metodologije u Srbiji?
Svoje predloge za reformu procesa proširenja predstavile su i organizacije civilnog društva u Srbiji, koje su početkom februara Evropskoj komisiji i drugim organima Evropske unije dostavile dokument „Integrisanje Zapadnog Balkana: Izgradnja Evrope budućnosti“.
Ovaj dokument, koji je potpisalo sedam organizacija civilnog društva iz Srbije čiji rad se fokusira na oblast evropskih integracija, sastojao se od osam preporuka, od kojih se pet direktno odnosilo na pitanje metodologije proširenja. Organizacije potpisnice su predložile uključivanje zemalja Zapadnog Balkana u programe EU, unapređenje sistema merenja napretka i jasno identifikovanje elemenata zarobljavanja države u njima, povećanje dostupnih fondova tokom procesa pregovora, kao i povećanje angažmana EU na rešavanju bilateralnih sporova u regionu.
Nova metodologija proširenja sadrži značajan deo elemenata koji se našao i u ovom dokumentu iz Srbije. Državama kandidatima se omogućava da nakon uspešno završenih pregovora u jednom klasteru budu uključeni u određene politike Evropske unije. Predviđeno je i povećanje pristupnih fondova, povezano za uspešnim sprovođenjem reformi. „Zarobljena država“ se u metodologiji ne pominje, ali se najavljuju novi mehanizmi i veći fokus na vladavinu prava i demokratske institucije, kao i predviđa veća uloga država članica u monitoringu ključnih reformi.
Ostaje pitanje da li i na koji način organizacije civilnog društva mogu uticati na primenu elemenata nove metodologije na Srbiju. One su, pored pomenutog dokumenta, godinama izveštavale o procesu pregovora i ukazivale na njegove manjkavosti, kao i predlagale određena unapređenja.
Srđan Majstorović podseća da su organizacije civilnog društva na neki način svojim preporukama „najavile“ neke od ključnih elemenata nove metodologije, budući da se predložene mere podudaraju sa onim koje definiše nova metodologija.
„Suština predloga organizacija civilnog društva je promovisanje procedura, kontrolnih, finansijskih, regulatornih i komunikacionih mera koje bi trebalo da obezbede održivost demokratske i ekonomske konvergencije kandidata u procesu pristupanja, i time spreči eventualno naknadno urušavanje demokratskih prava i sloboda“, smatra Majstorović.
Prema njegovom mišljenju, očigledno je da je Evropska komisija pažljivo slušala sugestije civilnog društva, posebna kada je u pitanju unapređenje metode praćenja i ocenjivanja napretka kandidata, obzirom da je ugrožavanje demokratskih institucija i vladavine prava postalo primetno u zemljama kandidatima koji se smatraju vodećim u procesu integracije.
„Metodologija predlaže snažnije uključivanje eksperata i predstavnika država članica u proces praćenja primene preuzetih obaveza, što je takođe u skladu sa predlozima civilnog društva da se iskoriste instrumenti poput Pribeovog izveštaja“, podseća Majstorović.
Međutim, on smatra da da će s obzirom na debatu u vezi sa budžetom EU i finansijskim instrumentima za borbu protiv pandemije, ostati da se vidi kako će EU odgovoriti na zahteve civilnog društva za dodatna sredstva za strukturne reforme.
„Primena metodologije, posebno delovi koji se tiču funkcionisanja demokratskih institucija i poštovanja vladavine prava, u mnogome će zavisti od obima finansijske podrške merama socijalnog i ekonomskog oporavka zemalja Zapadnog Balkana nakon pandemije“, smatra Majstorović.
On podseća da je uloga civilnog društva od suštinskog značaja za pun legitimitet tako složenog procesa kao što je pristupanje Evropskoj uniji.
„Organizacije civilnog društva mogu da doprinesu primeni nove metodologije svojim stručnim kapacitetima i savetima, javnim zagovaranjem neophodnih promena, informisanjem javnosti i redovnim izveštavanjem. Udružene u okviru većih platformi poput Nacionalnog konventa za EU, one mogu izvršiti dodatni pritisak javnosti ukoliko primete da ponašanje državnih institucija odstupa od proklamovanih ciljeva“, kaže Majstorović.
Prema njegovom mišljenju, nova metodologija insistira na poštovanju principa inkluzivnosti i transparentnosti, i po tome se ona suštinski ne razlikuje od onoga što je već sastavni deo pregovaračkog okvira za Srbiju.
„Nažalost, dosadašnja praksa je pokazala da se metodološke pretpostavke često razlikuju u odnosu na njihovu primenu u realnosti. Primena principa uključivanja civilnog društva u proces evropskih integracija zavisi isključivo od spremnosti državnih organa da otvore dijalog sa predstavnicima civilnog društva o svim važnim temama“, smatra Majstorović
Prema njegovom mišljenju, taj dijalog bi trebalo da bude dobro organizovan, zasnovan na međusobnom uvažavanju učesnika, da se održava u redovnim i prethodno utvrđenim vremenskim terminima, kao i da ima jasnu funkciju u procesu pristupanja Srbije EU i konkretne rezultate.
„Civilno društvo u Srbiji poseduje stručnost i ugled nezavisnog aktera koji svojim kredibilitetom može da doprinese legitimitetu procesa pristupanja Uniji, i na taj način da pomogne svakoj Vladi koja je ozbiljno opredeljena za neophodne promene“, zaključuje Majstorović.
Prema mišljenju Vladimira Međaka, funkcija civilnog društva ostaje ista: da nadzire, predlaže mere i ukazuje na lošu praksu, kašnjenje i nazadovanje.
„Nova metodologija eksplicitno navodi da će izveštaji trećih organizacija biti uzimani kao osnov za stvaranje slike o napretku. To je bio i do sada slučaj, ali se sada na to izričito poziva EU. Zato će izveštaji iz senke i komunikacija sa međunarodnim organizacijama civilnog društva predstavljati dodatnu mogućnost uticaja na Vladu“, smatra Međak.
On smatra da prostor za uticaj civilnog društva na pregovarački proces koji pruža nova metodologija ostaje isti kao i ranije, „vrlo skučen“.
„Manjak volje za dijalogom koju Vlada i njena vladajuća većina pokazuje čak i okviru parlamenta i dalje će biti glavna brana širem dijalogu u Srbiji, i posledično i sa civilnim društvom. Metodologija ne može rešiti unutrašnje probleme Republike Srbije i manjak dijaloga, to je posao našeg društva pre svega“, zaključuje Međak.