Ne pamti se kada je rukovodstvo Srbije burnije reagovalo povodom jednog izveštaja organizacije civilnog društva nego prethodne nedelje kada je Fridom haus u svojoj godišnjoj studiji Zemlje u tranziciji 2020 (NIT 2020) obznanio da građani i građanke Srbije više ne žive u polu-konsolidovanoj demokratiji, već u zemlji „tranzicionog ili hibridnog režima“ zajedno sa komšijama sa Zapadnog Balkana i severnim susedom iz EU, Mađarskom. Po definiciji Fridom Hausa, ovo znači da živimo u zemlji sa krhkim demokratskim institucijama u kojoj postoje suštinski izazovi u zaštiti političkih prava i građanskih sloboda.
Tim povodom, Predsednik Srbije je ekspresno diskreditovao izveštaj nazvavši ga „političkom deklaracijom“, a zatim i „neozbiljnim štivom punim netačnosti“ koje piše „jedan čovek, novinar BIRN-a“. Međutim, ovo neozbiljno štivo bilo je povod da Vlada mobiliše svoje analitičke kapacitete i napiše „studiozan odgovor na 18 strana“ pod nazivom Analiza izveštaja Fridom Hausa Zemlje u tranziciji 2020: Odbacivanje tvrdnji o demokratskom nazadovanju u Srbiji, sve sa željom da se sa Fridom hausom započne konstruktivni dijalog i saradnja, kako se navodi u otvorenom pismu predsedniku ove organizacije, Majklu M. Abramovicu.
Korupcija gurnula Srbiju „ispod crte“
Fridom haus objašnjava u sažetku izveštaja da je ukupna ocena stanja demokratije u Srbiji umanjena usled „kumulativnog povećanja korupcije na visokom nivou, zajedno sa nepostojanjem, a u nekim slučajevima i stvarnim uklanjanjem politika i institucija koje bi se uspešno borile protiv korupcije ili je sprečavale“.
Upravo je činjenica da nas je samo četvrt izgubljenog poena iz oblasti korupcije gurnulo „ispod crte“ u društvo nedemokratskih država najviše nažuljala Vladu, bez čega bi cela analiza izveštaja verovatno izostala.
„U stvari, to što je Srbija stavljena u kategoriju hibridnih režima jedino je posledica najmanjeg mogućeg pada rezultata po pitanju korupcije u izveštaju Zemlje u tranziciji za 2020. godinu“, navedeno je u Vladinoj analizi.
Vlada osporava navode da je došlo do nazadovanja u oblasti korupcije na dva načina. Prvi je da ukazuje da zaključci izvora na osnovu kojih je pisan deo o borbi protiv korupcije u izveštaju Fridom hausa, kao što su Alarm izveštaji koalicije domaćih organizacija civilnog društva „PreEUgovor“ i Indeks percepcije korupcije Transparensi Internešenela, nisu adekvatno interpretirani. Drugi način je da navodi izveštaje koji su mogli biti uzeti u obzir, a koji bi potkrepili Vladinu tvrdnju da nema nazadovanja u korupciji, kao što su godišnji Izveštaj Evropske komisije o Srbiji za 2019. godinu, Bertelsmanov indeks transformacije (BTI) Bertelsman Fondacije i Indeks vladavine prava Svetskog projekta pravde (WPJ).
Međutim, analiza Vlade Srbije se u pogledu svih ovih izveštaja za koje tvrdi da nisu adekvatno interpretirani ili nisu uzeti u obzir, osvrće jedino na kvantitativne ili kvalitativne zaključke o borbi protiv korupcije, bez pružanja uvida o činjenicama na osnovu kojih su ti zaključci navedeni.
Evropska komisija o Srbiji 2019. godine: Korupcija je sveprisutna i ostaje stvar zabrinutosti
Vlada u svojoj analizi ukazuje da se Fridom haus mogao koristiti zaključcima o borbi protiv korupcije iznetim u godišnjem izveštaju Evropske komisije o Srbiji za 2019. godinu, navodeći da ovaj dokument primećuje da Srbija ima „određeni nivo pripremljenosti za borbu protiv korupcije“, i „ograničen napredak“ i da je on mogao da ukazuje na to da nema nazadovanja u borbi protiv korupcije.
Sa ovim zaključkom postoji nekoliko problema. Prvi jeste da izveštaj Evropske komisije ne pokriva čitavu 2019. godinu, već samo prvih nekoliko meseci do trenutka objavljivanja (Izveštaj iz 2019. godine je objavljen 29. maja 2019. godine), a drugi je da iza ocene „ograničen napredak“, na koju se Vlada poziva, stoji vrlo malo pohvala i mnogo diplomatske „zabrinutosti“.
Izveštaj Evropske komisije konstatuje da je izmenjen Zakon o sprečavanju korupcije (ranije Zakon o borbi protiv korupcije), kao i da je stupio na snagu Zakon o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije, ali navodi da je rano da se oceni njegov uticaj.
U suštini, Izveštaj zaključuje da nema merljivog uticaja reformi iz oblasti prevencije korupcije i preporučuje Srbiji da mora „unaprediti rezultat (track record) u istragama, optuživanju i osudi korupcije na visokom nivou, uključujući oduzimanje i konfiskaciju imovine stečene kriminalom“ kao svoju glavnu preporuku.
Takođe, Evropska komisija u Izveštaju koristi reč „hitno“ (urgently), koja se od strane Brisela ne koristi olako i treba se ozbiljno shvatiti.
„Srbija hitno mora da poboljša svoje rezultate u otkrivanju i krivičnom gonjenju krivičnih dela korupcije, na osnovu povećane tehničke stručnosti i bolje koordinacije i razmene podataka između svih uključenih institucija“, navodi se u Izveštaju.
Dakle, iza diplomatskog izraza „ograničen napredak“ stoji konstatacija da je određeni zakonski okvir izmenjen i unapređen, ali da u tom trenutku Evropska komisija ne može dati sud o njihovoj primeni u praksi (što je suština svakog zakona) i poziva se Vlada da (hitno!) unapredi rezultate u oblasti borbe protiv korupcije. Izveštaj sadrži i zaključak koji je i više nego jasan i pored uobičajenog umivenog briselskog diplomatskog rečnika.
„Ukupno gledano, korupcija preovladava u mnogim oblastima i ostaje pitanje koje izaziva zabrinutost“, konstatuje Evropska komisija.
Međutim, iako se nije eksplicitno pozvao na Izveštaj Evropske komisije za 2019. godinu, autor izveštaja Fridom hausa se jeste pozvao na drugi, neformalni dokument (non-pejper) Evropske komisije o trenutnom stanju u poglavljima 23 (Pravosuđe i osnovna prava) i 24 (Pravda, sloboda, bezbednost), koji je objavljen u novembru 2019. godine, a služi kao šestomesečni pregled stanja u oblastima pokrivenim ovim poglavljima.
U uvodnom delu sažetka izveštaja NIT 2020 navodi se da je „u svom poslednjem izveštaju o stanju u oblasti vladavine prava u Srbiji, koji je izrađen u novembru 2019. godine Evropska komisija ocenila da postoje ozbiljna kašnjenja u koordinaciji anti-korupcijskih politika i usvajanju ključnog zakonodavstva usmerenog ka smanjenju korupcije“, iako ovaj dokument nije naveden u fusnoti.
Važno je istaći da je u kratkom objašnjenju metodološkog odeljka izveštaja NIT 2020 navedeno šta ulazi u ovaj izveštaj, a šta ne.
„Izveštaj ne ocenjuje vlade po sebi, niti ocenjuje zemlje na osnovu vladinih namera ili samo na osnovu legislative. Ocena države je formirana uzimajući u obzir praktične efekte državnih i nedržavnih aktera na individualna prava i slobode“.
Samim tim, unapređen pravni okvir za borbu protiv korupcije, bez konkretnih rezultata u primeni, nije ni mogao samostalno da bude predmet pozitivne ocene od strane Fridom hausa.
Bertelsmanov indeks transformacije: Antikorupcijske politike su nedosledne, nema procesuiranja slučajeva visoke korupcije
Još jedno merilo koje je Vlada u svojoj analizi preporučila kao izvor u prilog tvrdnji da Srbija nije nazadovala u borbi protiv korupcije je Bertelsmanov indeks transformacije (BTI) Bertelsman fondacije.
Vlada navodi da je u poslednja dva izveštaja (2018. godine i 2020. godine) Srbija dobila ocenu (6) te da nije uočeno nazadovanje antikorupcijskog okvira poslednje četiri godine, a citiran je i izvod iz poslednjeg izveštaja koji navodi da je „institucionalni i pravni okvir za suzbijanje korupcije u Srbiji formalno uspostavljen; neki od ovih zakona su viskog kvaliteta, čak i po međunarodnim standardima“.
Međutim, izveštaj Bertelsman Fondacije u delu koji se tiče borbe protiv korupcije se ovde nažalost ne završava.
Izveštaj navodi da je implementacija regulatornog okvira u praksi slaba tačka, a da je najveći problem nedostatak političke volje da se to uradi, s obzirom na to da koruptivne prakse omogućavaju prostor za klijentelističke mreže da steknu ili zadrže političku moć kroz izbore.
„Pravosuđe i tužilaštvo je pod čvrstom kontrolom izvršne vlasti, samim tim mnogi koruptivni skandali ostaju neistraženi ili bez sudskog epiloga“, navodi se u izveštaju. Kada je reč o implementaciji Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije 2013-2018, u izveštaju je rečeno da je njena implementacija u toku, ali da je napredak spor, neujednačen i retko uspešan.
Ovo nije ni jedino mesto u izveštaju Bertlesman fondacije u kome se analizira borba protiv korupcije. U delu koji se odnosi na vladavinu prava je zabeležen pad između dva izveštaja za 0,8 poena, a tu se velikim delom govori o političkom uticaju na sudstvo i tužilaštvo i da implementacija regulative ne dovodi do uspešne borbe protiv korupcije, a da slučajevi koje otkrivaju istraživački novinari ostaju bez reakcije tužilaštva.
Sve ovo navodi na zaključak da i pored iste ocene o antikorupcijskom okviru 2018. godine i 2020. godine, BTI beleži nezavidno stanje u oblasti vladavine prava i ima malo ili nimalo reči hvale za borbu protiv korupcije u Srbiji.
U pogledu Indeksa vladavine prava Svetskog projekta pravde (WPJ), kao još jednog indikatora na koji Vlada ukazuje, treba reći da on zaista ostao nepromenjen kada je reč o odsustvu korupcije – 0,44. Kako se metodologija ovog indeksa bazira na upitnicima koje popunjavaju lokalni eksperti i opšta populacija, on ne daje dodatne uvide i obrazloženja objašnjenja pojedinačnih slučajeva.
Koalicija „PrEUgovor“: Na loše ocene Vlada treba da reaguje rešavanjem uočenih problema
U pogledu onih izvora za koje Vlada smatra da su neadekvatno interpretirani, kao što je monitoring Alarm izveštaj iz septembra 2019. godine, autori okupljeni u koaliciji organizacija civilnog društva „PreEUgovor“ već su odgovorili saopštenjem na tvrdnju Vlade da Alarm ne pominje zaostajanje ili nazadovanje u vezi sa korupcijom u Srbiji.
U saopštenju su naveli da Vladina analiza citira samo deo Alarm izveštaja na koji se Fridom haus poziva.
„Nasuprot tome (odsustvo napretka u primeni zakona), postojeća Nacionalna antikorupcijska strategija je istekla 2018, a činjenica da nova nije doneta ni devet meseci potom, jasan je dokaz da borba protiv korupcije nije prioritet Vlade. (Alarm) Izveštaj takođe beleži brojne propuste da se usvoje propisi u vezi sa borbom protiv korupcije i da se preduzmu druge mere, što sve ukazuje na odsustvo političke volje da se ovaj problem reši“, navodi se u saopštenju.
Kada je reč o Indeksu percepcije korupcije (CPI) Transparensi Internešenela, Vlada je ukazala da ovaj vodeći globalni pokazatelj percepcije korupcije u javnom sektoru ne pokazuje pogoršanje u 2019. godini u odnosu na 2018. godinu s obzirom da je ocena Srbije ostala nepromenjena. Prema rečima Nemanje Nenadića, programskog direktora Transparentnosti Srbije, u autorskom tekstu za Pešanik, ovde je kritika Vlade osnovana jer su u samom izveštaju NIT 2020 pomešani podaci iz različitih godina bez odgovarajućih napomena, međutim činjenica ostaje da je Srbija od 2016. godine do 2019. godine imala nazadovanje u percepciji korupcije sa 42 na 39.
„Tačan je argument Vlade da se skor na Indeksu percepcije korupcije nije pogoršao između poslednja dva kruga istraživanja“, kaže Nenadić i dodaje da, ako je skor na ovom indeksu zaista bio razlog da zemlja dobije lošiju ocenu u okviru istraživanja NIT 2020 to znači da su istraživači Fridom haus pogrešili na drugi način od onog na koji ukazuje Vlada – time što su Srbiju rangirali lošije tek sada, umesto prošle godine.
Nema mnogo reči hvale za borbu protiv korupcije u Srbiji
Kada sadržinski analiziramo sve izvore koje je Vlada navela kao argument koji bi potencijalno išao u korist tvrdnji da Srbija ne nazaduje u borbi protiv korupcije, vidimo da i tu nema mnogo mesta za ponos, iako se završne ocene poslednja dva izveštaja ne razlikuju.
Najprostije govoreći, većina izvora konstatuje postojanje zakonskog okvira, ali ukazuje na nedostatak konkretnih rezultata u borbi protiv korupcije.
Metodološki, Vlada Srbije se u delu analize koji se odnosi na pobijanje navoda o nazadovanju Srbije u borbi protiv korupcije u velikoj meri poslužila navođenjem zaključaka koji joj idu u prilog, bez posmatranja šireg konteksta u kome su ti zaključci smešteni. Ova pojava bi se u akademskoj sferi mogla nazvati cherry picking, ili namerno ukazivanje na određene podatke koji potvrđuju vlastitu tezu uz izbegavanje ukazivanja na druge podatke koji je opovrgavaju.
Tako je veća pažnja u vladinoj kritici posvećena kvantitativnim i kvalitativnim ocenama, a jako malo pobijanju konkretnih činjeničnih navoda.
Međutim, svakako je pozitivno to da se Vlada Republike Srbije svojom analizom uključila u debatu o izveštajima koji se tiču stanja demokratije, vladavine prava i borbe protiv korupcije, jer se često čini da civilno društvo u Srbiji o ovim temama razgovora „sa samim sobom“. Nadamo se da ćemo i u buduće imati prilike čitamo Vladine analize predloga koji dolaze iz civilnog društva.
I za kraj, suština fenomena korupcije nije u brojevima, već u konkretnim okolnostima u kojima ljudi žive. U tom pogledu, Srbija nema luksuz da stagnira, svako stagniranje jednako je nazadovanju.