Izvršenje budžeta u Srbiji je netransparentan proces sa obiljem prostora za zloupotrebe. Dva kanala kroz koje se tržište najčešće suspenduje u Srbiji jesu javne nabavke i međudržavni sporazumi. Značaj ovog pitanja ogleda se u veličini ovih izdataka – prema poslednjim dostupnim podacima javne nabavke su u bruto domaćem proizvodu Srbije učestvovale sa preko osam odsto, a međudržavni sporazumi za finansiranje infrastrukturnih projekata su lane premašili vrednost svih tendera u zemlji.
Stanje u pojedinim najvažnijim segmentima izvršenja budžeta na svim nivoima se pogoršava, na šta, za sada uzalud, upozoravaju relevantne organizacije civilnog društva. Evropska unija, koja borbu protiv korupcije u procesu pristupanja visoko vrednuje, ne šalje dovoljno signala da stanje u Srbiji treba popraviti.
Javne nabavke, obezbeđivanje dobara ili usluga za organe javne uprave, lokalne samouprave ili preduzeća sa većinski javnim kapitalom, su veliki deo ekonomije Srbije. Prema izveštaju Uprave za javne nabavke za 2019. godinu, poslednjem koju je ta institucija objavila, za godinu dana zaključeno je oko 122.000 takvih ugovora, ukupne vrednosti koja premašuje 440,5 milijardi dinara (3,75 milijardi evra). To znači da je 8,14 odsto tadašnjeg bruto domaćeg proizvoda (BDP) odlazilo na javne nabavke.
Ako na to dodamo međudržavne ugovore koje Srbija sklapa sa drugim stranama, o kreditima koji ponekad podrazumevaju direktnu pogodbu sa izvođačima najvažnijih infrastrukturnih projekata, ta suma još veća. Procenjuje se da je vrednost tih sporazuma samo tokom prošle godine iznosila oko četiri milijarde evra.
Obično se upravo međudržavni sporazumi smatraju za procedure kojima se najočiglednije izbegava Zakon o javnim nabavkama. Primera radi, cena Moravskog koridora (koji se gradi upravo na ovaj način), koji će spojiti auto-put Beograd–Niš sa auto-putem „Miloš Veliki“, je konstantno rasla. Procenjena cena radova je sa prvobitnih 500 miliona evra skočila na 745 miliona, barem za sada.
Rokovi za završetak posla su više puta pomerani, što je postala uobičajena praksa u najvažnijim državnim projektima. Ovom „glasovitom“ primeru treba dodati i drugu infrastrukturu – mostove, pruge, gasovode – čija izgradnja kasni dok se cene uvećavaju. Stručna javnost sve češće upozorava na potencijalni problem tzv. „korozivnog kapitala“, sredstva kojima se iskorišćava i dodatno pogoršava slaba uprava u demokratijama u razvoju.
Kineski zajmovi „pale lampice“, ali reakcija izostaje
Programski koordinator u Fondaciji BFPE za odgovorno društvo Stefan Vladisavljev podseća da je ovaj način ugovaranja poslova od 2009. godine u Srbiji potpuno legalan, ali da se postavlja pitanje koliko je legitiman. Kina se sve češće nameće kao kreditor za infrastrukturne projekte, što pobuđuje skepsu nadležnih organa Evropske unije.
„Sveobuhvatni sporazum o saradnji u oblasti infrastrukture je ratifikovan u našem parlamentu, tretira se kao međunarodni sporazum, i samim tim po našem Ustavu ima veću snagu od bilo kog nacionalnog zakona. Na osnovu njega možemo da uzmemo kredite, po ugovoru angažujemo kineske (građevinske) firme, jer se tretira kao bilateralni sporazum. To nije u suprotnosti ni sa jednim zakonom, ali problem jeste zašto mi odlučujemo da za neke projekte, bez ikakve tenderske procedure, razmatranja ili konkurencije biramo kineske partnere, ili da raspišemo konkurs ili dobijemo ponude, uđemo u proces javne nabavke. Kroz praćenje teme sam došao do zaključka da se radi o političkoj motivaciji“, navodi Vladisavljev.
Prema njegovim rečima, politička motivacija Srbije je da brz i lak ekonomski razvoj, što Kina može da pruži, za razliku od partnera poput Evropske unije, čija asistencija sadrži mnoštvo uslova, pre svega transparentnost procedura.
„Umesto da ispunjavamo te uslove, (dobijamo sredstva) od Kine bez mnogo uslovljavanja, osim da uzmemo za izvođače uzmemo kinesku kompaniju. Taj modus operandi je sličan u svim državama koje su deo inicijative Pojas i put, a Srbija je samo jedan jako uspešan primer u toj inicijativi. Mi uspevamo da ne upadnemo u probleme dužničkog ropstva, barem ako ne varaju brojke naših institucija, za razliku od negativnih primera koji postoje pre svega u Aziji i Africi“.
Evropska unija je za ovakvo delovanje morala da napravi dodatne slojeve „zaštite“, a Vladisavljev kao primer navodi izgradnju Pelješkog mosta.
„Kineska kompanija je za taj projekat dala ubedljivo najbolju ponudu. EU je shvatila da će, ako to ne ograniči, kineske firme koje imaju državne subvencije mogu da pobede na apsolutno svakom tenderu. EU je 2019. godine uvela skrining mehanizam za strane direktne investicije, što znači da se svaki sporazum koji bi se potpisao (posebno) regulatorno telo na nacionalnom nivou bilo dužno da preispita. To nismo u obavezi da radimo jer još uvek nismo država članica, postavlja se pitanje da li će to biti deo nekog novog klastera“, kazao je Vladisavljev.
Čak i kada bi se takvo telo formiralo u Srbiji, ono bi, kao što je slučaj sa Mađarskom, bilo politički motivisano i potencijalno bi samo „aminovalo“ dolazeće investicije.
U Srbiji, sa centralizovanim sistemom odlučivanja, gde vlast „živi ili umire“ zavisno od toga koliko će novih fabrika ili kilometara auto-puteva predstaviti biračima, saradnja Pekinga i Beograda predstavlja srećan i skladan „brak“, zaključio je Vladisavljev.
Šta EU može da uradi?
Javne nabavke su prepoznate kao važna oblast u procesu pristupanja Evropskoj uniji, gde im je posvećeno poglavlje 5. U poslednjem izveštaju EK, notiran je umeren napredak na ovom polju, uz napomene da bi nedavno usvojeni propisi o posebnim procedurama za infrastrukturne projekte „verovatno ozbiljno ugroziti efikasnu primenu Zakona o javnim nabavkama, jer dozvoljava izuzetke za projekte od posebnog značaja za Srbiju“. Dodaje se da je prosečan broj ponuda po tenderu ostao na 2,5, što predstavlja pogoršanje u odnosu na 2017. godinu. Organizacije civilnog društva javne nabavke sve češće pominju i u kontekstu Poglavlja 23, zbog toga što predstavljaju potencijalno značajan izvor korupcije.
Da li će Srbija imati problema u procesu pristupanja EU zavisi od toga koliko će predstavnici zvaničnog Brisela ozbiljno shvatiti svoje poruke, smatra programski direktor Transparentnosti Srbija Nemanja Nenadić. On je dodao da se u izveštajima o napretku već godinama upozorava na izbegavanje Zakona o javnim nabavkama kroz međudržavne sporazume i donošenje posebnih zakona.
„To se navodi kao preporuka, ali nije vidljivo da su preduzete mere zbog toga što Srbija ne samo što nije poslušala te preporuke, već i intenzivira te štetne radnje. Mi nismo čuli konkretno šta će EU preduzeti ukoliko se ta praksa ne promeni. Moguće da smo deo odgovora dobili kroz nedostatak otvaranja novih poglavlja ili klastera, ali to nije jasno rečeno“, kaže Nenadić.
Ono što EU može da uradi jeste da uslovi davanje finansijske podrške za infrastrukturne projekte primenom pravila i dobrih praksi u procesu javnih nabavki. Prema ocenama Evropske komisije, zakon o javnim nabavkama je usklađen sa zakonodavstvom EU.
„To bi bila konkretna mera i jasna poruka EU. Da li će oni takvu poruku da pošalju – ne znam, ali bi bilo potpuno logično ako bi tako nastupili. Za projekte koje finansira će morati da se sprovedu javne nabavke, ali nema nikakvog smisla da se za druge kredite ili projekte ne primenjuju te iste prakse“.
Nenadić je prema ovakvom scenariju ipak pesimističan, jer su i kompanije iz Evropske unije počele da zaobilaze zakon direktnim pogodbama sa državom. Investicione banke s druge strane imaju svoja pravila i procedure, ali koja omogućavaju nekakvu konkurenciju.
„Tada se primenjuju pravila banke, koja obično garantuju manju zaštitu nego domaći zakon. Po pravilima banke može da se postavi vrlo visok prag za učešće na tenderu, koji bi mogao da se smatra diskriminatorski, a kada se uloži žalba ne ide domaćim institucijama, nego telima banke. Manji problem je od međudržavnih sporazuma, ali su ishodi isti“, dodao je Nenadić.
Bolje procedure potrebne građanima, ne Evropskoj uniji
Toplički centar za demokratiju i ljudska prava je upozoravao da će pojedine izmene Zakona o javnim nabavkama dovesti do situacije da će njegova primena postati izuzetak. Izmene koje su na snazi od jula 2020. godine rezultirale su time da je, samo u prvih šest meseci primene, na jedan ugovor zaključen po zakonu sklopljeno 46 bez njegove primene.
„Ovaj katastrofalan trend, koji je doveo do toga da se odnos 1 prema 2,3 u korist neprimenjivanja odredaba Zakona za samo 6 meseci pretvorilo u 1 prema 46 ukazuje na svu apsurdnost nekih od ključnih odredaba zakona, ali i nameru onih koji su kreirali nova rešenja da obesmisle procedure, proteraju konkurenciju iz državnih poslova i javne nabavke u potpunosti pretvore u zonu direktnog dogovora javnih funkcionera i njihovih biznis partnera“, navela je u saopštenju Koalicija za nadzor javnih finansija.
Predstavnik te koalicije i direktor Topličkog centra za demokratiju i ljudska prava Dragan Dobrašinović kazao je da je Srbija samo za pola godine sprovela pola miliona javnih nabavki bez tendera, a da za taj problem unutar EU nema previše interesovanja, samim tim ni ubeđivanja da nešto treba promeniti.
„Očigledno je taj proces zamrznut. Ali, važnije od svega – to za nas nije bitno. To šta oni misle, pišu, pričaju… To za nas nema značaja. Za nas je značaj ono što je naša praksa. Izveštaji EK nemaju samo stručnu dimenziju, nego često i političku, što ih sprečava da kažu direktno ono što oni vide. Zbog toga smatram da ti izveštaji za nas nisu relevantni za nas, već naša stvarnost, životno iskustvo koje se dešava svakog dana. naši podaci ukazuju da se na jednu nabavku koja se sprovede uz primenu zakona sprovede 46 na koju se zakon ne primenjuje“, naglašava Dobrašinović.
Prema njegovim rečima, kreiran je sistem u kom je normalno da se zakon suspenduje i da njegova primena postaje izuzetak.
„Očigledno se ide u pravcu izbegavanje svega što znači konkurenciju, tržišno nadmetanje, već se ide na direktne dogovor, ceo sistem je podešen da se to ne sprečava. Ne postoji veći izvor ekonomske korupcije od javnih nabavki, ali postoji jedan koji mu je barem ravan, a to su međudržavni sporazum. To je još jedan razlog zbog kog Evropska unija ćuti – kako ne bi ćutala kad su Francuzi, na primer, na taj način dobili posao sa izgradnjom Beogradskog metroa. Na isti način na koji dobijaju ove ‘naše’ firme, samo za mnogo manje poslove“, ocenio je Dobrašinović.
Ćutanje na ovakve pojave ne čudi Dobrašinovića, već ćutanje domaće javnosti koja jedina ima štetu od netržišnih praksi.
„Pa ne bih ni ja imao prigovor da imam firme koja direktnom pogodbom dobijaju poslove od četiri milijarde kroz direktne pogodbe, samo tokom prošle godine. Evropske firme su deo koruptivnog lanca, a one imaju značajan uticaj na odlučivanje sopstvenih vlasti“, zaključio je Dobrašinović.
Članak je objavljen u okviru projekta „Podrška slobodi medija u Srbiji u vezi sa procesom pristupanja EU“, koji se sprovodi u saradnji sa EUROPEUM Institutom za evropsku politiku i uz podršku Ministarstva spoljnih poslova Češke Republike. Stavovi izraženi u ovom tekstu ne predstavljaju stavove EUROPEUM Instituta, niti stavove Ministarstva spoljnih poslova Češke Republike.